1.  Sanità  e farmacie – Servizio Sanitario – Tetti di spesa – Criteri di ripartizione – Retroattività  – Possibilità  – Limiti


2.  Sanità  e farmacie – Servizio Sanitario – Tetti di spesa – Criteri di ripartizione – Natura discrezionale – Conseguenze in tema di sindacabilità  da parte del G.A.

1. In tema di tariffe di remunerazione di prestazioni sanitarie in regime di convenzione, conformemente ai principi affermati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con decisioni nn.3 e 4/2012, è necessario mediare le esigenze di programmazione della spesa pubblica con la tutela dell’affidamento dei privati e pertanto la fissazione retroattiva dei tetti di spesa è legittima nella misura in cui non sia intercorso un irragionevole lasso di tempo.


2.  In tema di tariffe di remunerazione di prestazioni sanitarie in regime di convenzione, il sindacato del G.A. relativamente ai nuovi criteri da trasfondere negli accordi anche con riferimento al futuro, considerata la natura discrezionale di tali scelte, è ammesso in via esclusiva sotto il profilo della illogicità .
* * *
Idem TAR Bari, Sez. II, nn. da 1337 a 1349 del 28.6.2012

N. 01350/2012 REG.PROV.COLL.
N. 02051/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2051 del 2009, proposto da: 
Casa di Cura San Camillo s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Abbattista, con domicilio eletto presso l’avv. Gaetano Scattarelli in Bari, alla piazza Luigi di Savoia n. 37;

contro
Regione Puglia, in persona del Presidente della G.R. p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Lucrezia Girone,con domicilio eletto in Bari presso la sede dell’Avvocatura regionale, al lungomare Nazario Sauro nn.31-33; 

per l’annullamento, previa sospensiva,
– della deliberazione della Giunta Regionale n. 1494 del 4.8.2009, pubblicata in data 13.8.2009 sul Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 125, avente ad oggetto: “Accordi contrattuali anno 2009 – Linee Guida”, a mezzo della quale sono stati approvati i criteri provvisori per le Aziende Sanitarie Locali per la definizione degli accordi contrattuali ex art. 8 quinquies D.Lvo n. 502/92 per l’anno 2009 ed i criteri per la determinazione dei limiti di remunerazione verso gli operatori privati accreditati per tutte le prestazioni sanitarie;
– della deliberazione di Giunta Regionale n. 1442 del 4.8.2009, avente ad oggetto documento di indirizzo economico funzionale del Servizio Sanitario Regionale per l’anno 2009, nella parte in cui la Regione Puglia ha rinviato al separato provvedimento collegato l’approvazione dei criteri relativi agli accordi contrattuali per l’anno 2009 e dei limiti di remunerazione degli erogatori di prestazioni sanitarie;
– ove occorra, della direttiva dell’assessore alle politiche della salute prot. n. 24/554/SP/A del 16.5.2007;
– di ogni altro atto ad essi presupposti, connessi, collegati e/o conseguenziali, ancorchè non conosciuto;
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 marzo 2012 la dott.ssa Giacinta Serlenga e uditi per le parti i difensori avv. Giovanni Abbattista e avv. Lucrezia Girone;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;
 

FATTO e DIRITTO
1.- Con il ricorso in epigrafe parte ricorrente, provvisoriamente accreditata per l’erogazione di prestazioni sanitarie in regime di ricovero nonchè per la specialistica ambulatoriale nelle branche di radiologia e branche a visita, ha impugnato la deliberazione della Giunta Regionale n. 1494 del 4.8.2009 recante l’approvazione dei criteri provvisori per la definizione degli accordi contrattuali ex art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/92 per l’anno 2009 e dei criteri per la determinazione dei limiti di remunerazione di tutte le prestazioni sanitarie erogate dagli operatori privati; nonchè -in parte qua- la deliberazione di Giunta Regionale n. 1442 del 4.8.2009, di approvazione del documento di indirizzo economico funzionale del Servizio Sanitario Regionale per l’anno 2009.
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione regionale chiedendo la reiezione del gravame. All’udienza del 1° marzo 2012 la causa è stata trattenuta per la decisione.
2.- Avverso gli atti impugnati sono stati articolati quattro motivi di ricorso.
Con il primo motivo si lamenta l’applicazione retroattiva del previsto abbattimento del 2% rispetto alla spesa sostenuta dalle Aziende sanitarie verso tutti gli erogatori privati per tutte le prestazioni di assistenza nell’anno precedente, al netto dell’extra tetto; e la censura è sostanzialmente reiterata nel terzo motivo sub specie di contrasto tra parte dispositiva della delibera n.1494 gravata che avrebbe previsto il suddetto abbattimento come obiettivo tendenziale (cfr. punto 2) e l’allegato recante i criteri che ne imporrebbe categoricamente l’applicazione. Con il secondo motivo si censura invece l’asserita elusione del sistema concertativo, ossia il mancato confronto con gli operatori di settore. Con il terzo motivo, poi, sia un’ulteriore presunto contrasto -rispetto a quello già  riportato- tra dispositivo ed allegato alla delibera n.1494, questa volta in relazione al divieto di trasferimento degli stanziamenti da una branca all’altra con effetto retroattivo in violazione degli artt.1174 e 1337 c.c..; sia l’aumento ex post -e ancora una volta con effetto retroattivo- della cd. regressione tariffaria dal 7% al 15% alle prestazioni erogate tra l’80% e il 100% del volume complessivamente stabilito, peraltro senza previa consultazione delle organizzazioni rappresentative a livello regionale.
Infine con il quarto motivo si censura il criterio sulla scorta del quale si sarebbe stabilito, in contrasto con la normativa applicata sino allora applicata, che i ricoveri in soprannumero sarebbero stati calcolati con riferimento alla “singola specialità ” e non in relazione all'”intero raggruppamento”; anche in questo caso senza nessun confronto con le organizzazioni rappresentative.
Orbene, nessuna di tale censure può trovare accoglimento.
2.1.- Quanto al primo motivo e a quella parte del terzo motivo in cui viene reiterata sostanzialmente la stessa censura, deve rilevarsi il sopravvenuto difetto di interesse essendo medio tempore intervenuta la delibera di G.R. n.2671/200 che ha cancellato la lamentata retroattività  dell’abbattimento del tetto nella misura del 2%. Più precisamente la DGR 2671/09 ha confermato anche per l’anno 2009 i tetti di spesa già  stabiliti per il 2008, senza la predetta decurtazione.
2.2.- In secondo luogo devono essere dichiarate inammissibili per difetto di interesse le residue censure di cui al terzo motivo di gravame nonchè quelle formulate al quarto motivo, nella misura in cui sono tese a contestare l’applicazione retroattiva delle gravate previsioni. E’ invero la stessa delibera impugnata n.1494 che in dispositivo espressamente “..fa salvi gli effetti prodotti dagli accordi contrattuali preesistenti fino alla sua data di entrata in vigore” (cfr. punto 6), lasciando intendere che i nuovi criteri siano destinati a valere soltanto per il futuro. E tale determinazione di ordine generale trovava specifica conferma in omologa previsione contenuta al punto 2 del dispositivo della stessa delibera, riferita specificamente al predetto abbattimento del 2% (poi -si ribadisce- cancellato per l’intero anno 2009), rispetto al quale veniva espressamente chiarito che si sarebbe dovuto agire “¦sulla programmazione relativa alla parte restante dell’anno corrente”.
La stessa difesa ricorrente fa rilevare, con particolare riferimento alla censura articolata sub 4, che il contratto stipulato il 3 agosto 2008, coerentemente con la normativa che assume violata nel 2009, aveva nitidamente stabilito che l’attività  della casa di cura sarebbe stata valutata -testualmente- “..non già  in relazione alle singole discipline, bensì in ragione del concetto di raggruppamento medico e chirurgico..”.
Sul punto, si è recentemente pronunciata l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (decisioni nn.3 e 4/2012) che, nel tentativo di mediare le esigenze di programmazione della spesa pubblica con la tutela dell’affidamento dei privati, ha fissato alcuni principi, in parte ribadendo l’indirizzo già  precedentemente espresso in merito alla legittimità  della fissazione retroattiva dei tetti di spesa, in parte in effetti ponendo degli argini alla latitudine della relativa discrezionalità  in relazione al lasso di tempo intercorso ed alla conoscibilità  dei tagli previsti dalle norme finanziarie.
Sempre in relazione ai motivi sub 3 e 4 deve osservarsi che, a prescindere dalla retroattività , ove si sia inteso contestare i nuovi criteri da trasfondere negli accordi anche con riferimento al futuro (si ribadisce: aumento della regressione tariffaria al 15%; divieto di trasferimento fondi da una all’altra branca specialistica; calcolo dei ricoveri in soprannumero con riferimento alla singola specialità  e non al raggruppamento complessivo), considerata la natura discrezionale di tali scelte il sindacato sarebbe ammesso in via esclusiva sotto il profilo della illogicità ; ma nella specie, rilevata la coerenza con l’obiettivo legislativamente fissato in materia, coincidente con la razionalizzazione della spesa pubblica, i criteri stessi appaiono tutt’altro che irrazionali. In ogni caso, censure di illogicità  non risultano neanche formulate in ricorso.
Per concludere sul punto, un’ultima notazione sulla contestazione della regressione tariffaria. Deve in proposito osservarsi che, quand’anche si volesse accedere alla denegata interpretazione -sganciata dal dato testuale- dell’efficacia retroattiva dei criteri oggetto di gravame, l’asserita retroattività  sarebbe più nominale che effettiva, dovendo applicarsi la regressione in parola solo a partire dalla soglia dell’80% del volume complessivo delle prestazioni concordate; soglia che verosimilmente non poteva esser già  stata sforata all’inizio del mese di agosto (cioè poco più che a metà  dell’anno).
2.3.- Veniamo dunque al motivo residuo, quello sub 2 con il quale -si ribadisce- si è inteso censurare l’asserita assenza di concertazione preventiva con le organizzazioni rappresentative di categoria e la conseguente illegittimità  della fissazione unilaterale dei criteri per la conclusione degli accordi e dei limiti di remunerazione delle prestazioni sanitarie.
Come anticipato, anche questa censura non può trovare accoglimento.
Si richiama sul punto un precedente di questa Sezione, la sentenza n.1647/2011, da cui il Collegio non ritiene di discostarsi. Il profilo è stato ivi già  esaminato chiarendo che il mancato momento di confronto dovesse ritenersi giustificato dalla “provvisorietà ” della delibera gravata in quanto -dichiaratamente- determinata dalla necessità  di “fornire comunque, per l’anno 2009 un quadro di riferimento univoco regionale alle Aziende Sanitarie Locali per la definizione degli accordi contrattuali per l’anno corrente” proprio ” nelle more della intesa con le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative delle strutture sanitarie private e tenuto conto del nuovo assetto tariffario che verrà  a determinarsi” (cfr. parte motiva della delibera gravata).
In buona sostanza la Giunta Regionale ha correttamente optato per l’adozione di un atto che costituisse, almeno in via provvisoria, un riferimento per le AASSLL a fronte dell’alternativa di procrastinare per un significativo periodo di tempo l’adozione dell’atto determinativo dei nuovi tetti di spesa e delle linee guida per la stipula dei nuovi contratti, con il fondato rischio di incorrere nella sospensione delle erogazioni da parte delle strutture private ovvero nelle erogazioni oltre misura, ugualmente dannose per l’interesse generale. Del resto, la citata recente decisione n.3/2012 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha avvallato la prassi della programmazione provvisoria proprio perchè consente “..all’operatore di porre in essere scelte consapevoli sulla base di previsioni attendibili ancorchè suscettibili di limitate correzioni” e al contempo “¦di far fronte ad un sistema che richiede tempi tecnici non comprimibili in relazione alle varie fasi procedimentali previste dalla legge che fisiologicamente si svolgono solo in epoca successiva all’inizio dell’erogazione del servizio” (cfr. pag 20 e 21).
La censura in esame va, pertanto, respinta.
3.- In sintesi il gravame va in parte dichiarato improcedibile, in parte inammissibile e in parte va respinto. Considerata tuttavia la complessità  della questione e le oscillazioni giurisprudenziali, tali da aver richiesto l’intervento dell’Adunanza plenaria, si ritiene di compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibile, in parte inammissibile e in parte lo respinge. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nelle camere di consiglio del 1 marzo e 31 maggio 2012 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Sabato Guadagno, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere
Giacinta Serlenga, Primo Referendario, Estensore
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/06/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)