- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Giudizio di accertamento – Silenzio della p.A.- Atto di intervento – Termine dimidiato – Inammissibile per tardività – Sussiste

2. Processo amministrativo – Giudizio in materia di silenzio – Deposito memoria – Termine dimidiato – Irricevibilità per tardività – Sussiste

3. Energia da fonti rinnovabili – Autorizzazione unica – Convenzioni e atti di impegno – Accordi integrativi ex art. 11, legge n. 241/1990 – Natura negoziale – Non sussiste

4. Processo amministrativo – Azione contra silentium – Atti integrativi ex art. 11, legge n. 241/1990 per il rilascio dell’autorizzazione unica – Interesse legittimo pretensivo – Ammissibile

5. Processo amministrativo – Giudizio in materia di silenzio – Termine annuale per la proposizione – Natura di prescrizione breve – Sussiste

6. Processo amministrativo – Azione contra silentium – Presupposti di ammissibilità

7. Processo amministrativo – Rito speciale sul silenzio – Cognizione del G.A. sulla fondatezza della pretesa – Sussiste – Limiti

8. Procedimento amministrativo – Autorizzazione unica – Conferenza di servizi decisoria

9. Processo amministrativo – Cumulo azioni contra silentium e risarcitoria – Definizione con rito camerale e ordinario

1. Nei giudizi in materia di silenzio, è inammissibile per tardività l’atto di intervento depositato oltre il termine perentorio di 15 giorni prescritto dal combinato disposto degli artt. 50, comma 3, e 87, comma 3, c.p.a., a tutela del contraddittorio tra le parti.

2. Nei giudizi in materia di silenzio, è irricevibile per tardività e, così, non utilizzabile in giudizio, la memoria depositata oltre il termine perentorio dimidiato per effetto del combinato disposto degli artt. 73, comma 1, e 87, comma 3, c.p.a..

3. In tema di autorizzazione unica ex art. 12, D.Lgs. n. 387/2003 per la costruzione e l’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, le convenzioni e gli atti di impegno contenenti obblighi a carico della società proponente ai fini del rilascio del titolo abilitativo, non sono atti di natura negoziale, bensì accordi integrativi del contenuto del provvedimento di cui all’art. 11, legge n. 241/1990; aderendo alla tesi cd. “pubblicistica”, infatti, deve ritenersi che, diversamente dai contratti anche “ad oggetto pubblico”, che regolano gli aspetti patrimoniali di un provvedimento già adottato, gli accordi integrativi rappresentino moduli convenzionali che precedono l’atto autorizzativo, regolandone contenuto e condizioni, nei limiti dei vincoli direttamente posti dalla legge, per definizione non negoziabili.

4. Anche a fronte di convenzioni e atti di impegno finalizzati al rilascio dell’autorizzazione unica di cui all’art. 12, D.Lgs. n. . 387/2003, è ammissibile l’azione contra silentium ex art. 31c.p.a. in ipotesi di inerzia dell’Amministrazione titolare del potere di provvedere sul contenuto dell’accordo, poichè la posizione sostanziale del privato che ha pattuito l’accordo ha consistenza di interesse legittimo di tipo pretensivo rispetto all’esercizio di un potere che ha natura autoritativa, seppur in forma “mediata” secondo quanto asserito dalla stessa Corte Costituzionale con la sentenza n. 204/2004 in punto di giurisdizione esclusiva del G.A..

5. Sin dalla sua introduzione a opera della legge n. 80/2005, e la successiva conferma nell’art. 31, comma 2, c.p.a., deve ritenersi che il termine annuale per la proposizione del ricorso contra silentium non ha natura decadenziale regolata dagli artt. 2964 e seg. c.c., ma di prescrizione breve, essendo prevista alla sua scadenza la reiterabilità dell’istanza e il diritto di riproporre l’azione a comprova della persistenza dell’interesse all’adozione del provvedimento richiesto; pertanto, la natura prescrizionale del termine comporta la configurabilità di eventi interruttivi secondo i principi desumibili dagli artt. 2943 e seg. c.c., con conseguente ammissibilità dell’azione (nella specie, la società proponente aveva ripetutamente sollecitato il Comune e la Regione a porre in essere le attività propedeutiche al rilascio dell’autorizzazione unica).

6. Presupposti di ammissibilità del rito previsto dall’art. 31 del Codice del processo amministrativo sono la titolarità in capo al soggetto istante di una posizione qualificata che legittimi la richiesta e il decorso del termine di conclusione del procedimento con conseguente formazione del silenzio; nella specie, sussiste la legittimazione e l’interesse alla definizione del procedimento di autorizzazione unica in capo alla società che ha proposto, ai sensi dell’art. 12, D.Lgs. n. 387/2003, istanza per la costruzione e gestione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, nonchè il decorso del termine di 180 giorni inderogabilmente imposto alla Regione per la conclusione del procedimento di autorizzazione unica.

7. In sede di rito speciale sul silenzio, la possibilità per il G.A. di estendere la propria cognizione alla fondatezza della pretesa sostanziale azionata è stata delimitata dall’art. 31, comma 3, c.p.a. alla ricorrenza dei presupposti della natura vincolata dell’attività amministrativa (o della non residualità di ulteriori margini di esercizio della discrezionalità ), nonchè alla maturità della controversia sotto il profilo istruttorio; nella specie, il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica risulta concluso all’esito della conferenza di servizi favorevole alla realizzazione del progetto in cui la Regione ha assunto formale impegno a rilasciare l’autorizzazione unica.

8. Il comma 6 bis dell’art. 14 ter della legge n. 241/1990 ha rafforzato il ruolo e la responsabilità dell’amministrazione procedente cui è rimessa la determinazione finale, previa valutazione delle specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni “prevalenti” espresse in quella sede, nell’esercizio di un potere autonomo a contenuto lesivo; ciò nonostante, nella specie, l’esito del tutto positivo della conferenza elide la permanenza di qualsivoglia ulteriore margine di discrezionalità in merito al rilascio dell’autorizzazione unica.

9. In caso di cumulo dell’azione contra silentium con l’azione di condanna al risarcimento del danno da ritardo, ai sensi dell’art. 117, comma 6, c.p.a. il giudice può definire con rito camerale la prima, rinviando al rito ordinario la trattazione della seconda.

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Vedi Cons. di Stato, sez. V, sentenza 14 ottobre 2013, n. 5000 – 2013; ordinanza cautelare 16 ottobre 2012, n. 4148 – 2012; ordinanza collegiale 14 dicembre 2012, n. 174 – 2012; ordinanza collegiale 15 gennaio 2013 n. 174 – 2013; ric. n. 6228 – 2012

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N. 01322/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00345/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 345 del 2012, proposto da:
O.R.P. s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv.to Domenico Emanuele Petronella, con domicilio eletto in Bari, via Principe Amedeo 165;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv.to Tiziana T. Colelli, con domicilio eletto in Bari, lungomare N. Sauro 31;
Comune di Santeramo in Colle, rappresentato e difeso dagli avv.ti Luigi Paccione e Marco Orlando, con domicilio eletto in Bari, via Q. Sella 120;

e con l’intervento di
ad opponendum:
Comitato “No alla Centrale a Biomassa”, Michele Latrofa, Francesco Paradiso, Marco Laudisa, Francesco Lassandro, Nicola Natuzzi, Maria Antonucci, Michelangelo Perniola, Andrea Natale, Tommaso Cacciapaglia, Sabino Conversa, Francesco Saverio Digregorio, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Marco Montedoro e Mario Simone, con domicilio eletto presso Salvatore Basso, in Bari, corso Mazzini, 134/B;

per l’accertamento
della illegittimità del silenzio serbato dalla Regione Puglia (e ove occorra dal Comune di Santeramo in Colle) in ordine alla sottoscrizione della convenzione e dell’atto di impegno, prodromici al rilascio dell’autorizzazione unica ex art. 12 D.Lgs. n.387/2003 connessa a istanza presentata dalla ricorrente per la costruzione e l’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica da biomasse, sito nel Comune di Santeramo in Colle, c.da. Montefungale;
nonchè per l’accertamento e la declaratoria dell’illegittimità del silenzio serbato dalla Regione Puglia ed il conseguente diritto della ricorrente (anche ai sensi dell’art. 31 comma 3 cod. proc. amm.) al rilascio dell’autorizzazione unica;
nonchè per la nomina sin d’ora di un commissario ad acta che provveda in via sostituitiva in caso di persistente inerzia;
nonchè per il risarcimento del danno ex art. 117 comma 6 ed art. 30 comma 2 e 4 cod. proc. amm., derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa e dal mancato esercizio di quella obbligatoria e dall’inosservanza colposa del termine di conclusione del procedimento;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e del Comune di Santeramo in Colle;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Paolo Amovilli;
Uditi nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2012 per le parti i difensori avv.ti Domenico Emanuele Petronella, Tiziana Colelli, Mario Simone e Anna Baglino, quest’ultima per delega degli avv.ti Luigi Paccione e Marco Orlando;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. In data 29 giugno 2000 la società ricorrente ha presentato istanza di accordo di programma, ai sensi delle leggi regionali 34/94 e 8/98, finalizzata alla costruzione e all’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica da biomasse da ubicarsi presso il Comune di Santeramo in Colle.
Il 2 agosto 2003 la Giunta regionale, con propria deliberazione n. 1296, autorizzava la sottoscrizione del suddetto accordo.
Seguiva il 16 giugno 2009, previa presentazione del progetto definitivo, la convocazione della conferenza di servizi, che si concludeva con l’assenso del Comune (delibera G.C. 115/2009).
Il 17 novembre 2010 la Regione Puglia, preso atto della positiva conclusione della conferenza, ha comunicato che il procedimento di autorizzazione alla costruzione del suddetto impianto “si era concluso positivamente”, invitando la ricorrente alla sottoscrizione dell’atto di impegno e della convenzione con il Comune territorialmente interessato come previsto ai sensi dei punti 2.3.5. e 2.3.6. dell’Allegato A della delibera GR n. 35/2007 e della L.R. 31/2008, nonchè a dimostrare la piena disponibilità dei terreni, ex art. 12 comma 4 bis D.Lgs. 387/2003.
Indi, la Regione ha provveduto varie volte a convocare il Comune di Santeramo in Colle per la sottoscrizione dei suesposti atti, senza positivo esito.
Soltanto in data 1 dicembre 2011 il commissario straordinario del Comune, con propria deliberazione n. 103 assunta con i poteri del Consiglio comunale, ha approvato gli schemi di atto di impegno e di convenzione in oggetto da sottoscriversi tra la Regione, la società O.R.P. ed il Comune di Santeramo in Colle.
La ricorrente chiede, ai sensi degli artt. 31 e 117 cod. proc. amm., l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dalla Regione Puglia, e ove occorra dal Comune di Santeramo in Colle, in ordine sia alla sottoscrizione della convenzione e dell’atto di impegno, prodromici al rilascio dell’autorizzazione unica ex art. 12 D.Lgs. n.387/2003, sia alla stessa istanza di autorizzazione unica, deducendo le seguenti censure così riassumibili:
violazione dell’art. 2 L. 241/90, dell’art. 12 D.Lgs. 387/2003, eccesso di potere, contraddittorietà , irragionevolezza, illogicità manifesta, aggravamento del procedimento, appesantimento istruttorio, sviamento, ingiustizia manifesta: la discrezionalità dell’Amministrazione regionale, competente al rilascio dell’autorizzazione unica ex art. 12 D.lgs. 387/2003, sarebbe ormai del tutto venuta meno, avendo essa stessa formalmente decretato la positiva conclusione del procedimento (nota prot. 0016183 del 17 novembre 2010) ed essendo il rilascio dell’autorizzazione unica, così come il perfezionamento delle convenzioni prodromiche all’autorizzazione unica, atti oramai dovuti e vincolati; terminata la conferenza di servizi in senso favorevole alla realizzazione dell’impianto, il procedimento di autorizzazione unica si sarebbe dovuto concludere nel termine di cui all’art.12 comma 4, a nulla rilevando le perplessità sollevate in ambito locale da alcuni cittadini residenti e dal costituito Comitato “No alla Centrale a Biomassa”.
Chiede inoltre, ai sensi dell’art. 31, comma 3, cod. proc. amm., accertarsi la fondatezza della pretesa al rilascio da parte della Regione della predetta autorizzazione unica, nonchè la condanna della Regione Puglia e del Comune di Santeramo in Colle al risarcimento del danno patito a causa del ritardo nell’esercizio del potere autorizzatorio.
Si è costituita la Regione Puglia, eccependo preliminarmente l’improcedibilità del gravame per il venir meno dell’inerzia, stante la pendenza di verifiche tecniche da parte dell’A.R.P.A., divenute necessarie a seguito delle osservazioni pervenute da Legambiente e dal Comitato cittadino “No alla Centrale a Biomassa”.
Si è costituito anche il Comune di Santeramo in Colle, evidenziando in sintesi:
– l’inammissibilità del ricorso quanto alla domanda di accertamento dell’inadempimento dell’obbligo di provvedere relativa alla sottoscrizione della convenzione e dell’atto di impegno, trattandosi di atti negoziali estranei all’esercizio del potere autoritativo, a fronte dei quali non vi sarebbe alcuna posizione sostanziale di interesse legittimo pretensivo, presupposto processuale per l’esercizio dell’azione contra silentium;
– l’adempimento da parte del commissario straordinario di tutti gli obblighi gravanti sul Comune, attendendo anch’esso la convocazione da parte della Regione per la sottoscrizione degli atti già formalmente approvati (delib. C.S. 103/2011);
– l’infondatezza della domanda risarcitoria, non essendo provata la quantificazione del danno asseritamente subito.
Hanno infine depositato atto di intervento ex art. 50 cod. proc. amm. ad opponendum il Comitato cittadino “No alla Centrale a Biomassa”e singoli cittadini residenti, eccependo altresì la tardività del ricorso per intervenuta scadenza del termine codificato dall’art. 31, comma 2, cod. proc. amm.
Alla camera di consiglio del 10 maggio 2012 le rispettive difese hanno sollevato ulteriori eccezioni in rito: in particolare, sia la Regione che il Comune hanno eccepito la tardività del ricorso per intervenuta scadenza del termine di cui all’art. 31, comma 2, cod. proc. amm.; la difesa della ricorrente, peraltro, ha eccepito la tardività della memoria difensiva regionale depositata il 7 maggio 2012.
Indi, la causa è passata in decisione.
2. Il ricorso è fondato e deve essere accolto.
2.1. Preliminarmente, va dichiarata d’ufficio, come indicato ai difensori nella camera di consiglio, l’inammissibilità dell’atto di intervento ad opponendum per tardività del deposito, effettuato l’8 maggio 2012, in violazione del termine perentorio di 15 giorni prescritto dal combinato disposto di cui agli artt. 50, comma 3, e 87, comma 3, cod. proc. amm. a tutela del contraddittorio tra le parti (T.A.R. Valle d’Aosta 20 ottobre 2011 n.69).
L’intervento è pertanto inammissibile.
2.2. Va inoltre dichiarata irricevibile e non utilizzabile nel presente giudizio la memoria depositata dalla difesa regionale il 7 maggio, poichè tardiva rispetto al termine parimenti perentorio di cui all’art. 73 cod. proc. amm., pur se dimidiato per effetto del comma 3 dell’art. 87 cod. proc. amm.
2.3. Deve parimenti essere respinta la questione di inammissibilità eccepita dalla difesa comunale.
Non ritiene infatti il Collegio di condividere la qualificazione operata dal Comune resistente in merito alla natura privatistica delle convenzioni e dell’atto di impegno (ai sensi dei punti 2.3.5. e 2.3.6. dell’Allegato A della delibera G.R. n. 35/2007 e della L.R. 31/2008), i cui schemi sono stati approvati dal commissario straordinario con determinazione n. 103 del 1 dicembre 2011.
Gli atti in oggetto, depositati in giudizio, prevedono vari obblighi a contenuto eterogeneo, comprensivi di interventi di riqualificazione e ristoro ambientale a carico della società proponente al fine del rilascio dell’autorizzazione unica, allo stato ancora non emanata.
Trattasi pertanto non già di atti di natura negoziale – per i quali, come noto, non sarebbe ammissibile in caso di inerzia la tutela giurisdizionale mediante lo strumento dell’azione contra silentium (ex multis Consiglio di Stato sez. VI, 27 febbraio 2008, n. 700; T.A.R. Lazio Roma 18 ottobre 2010, n. 32853) – bensì di accordi integrativi sul contenuto del provvedimento (nella fattispecie di autorizzazione unica) di cui all’art. 11 legge n. 241/90 e s.m.
L’istituto dell’accordo pubblico-privato previsto dal citato art. 11, diversamente dal contratto, ha ad oggetto “la determinazione del contenuto discrezionale del provvedimento” ovvero la sua sostituzione, nell’ambito di un principio di generale “consensualità ” dell’azione amministrativa, o più precisamente, di negoziazione delle modalità di esercizio del potere discrezionale.
Benchè l’inquadramento dogmatico degli accordi non sia tutt’ora pacifico nè in dottrina nè in giurisprudenza, ritiene il Collegio di aderire alla tesi c.d. “pubblicistica” (ex multis T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III 28 settembre 2010, n. 3860; T.A.R. Sardegna sez. II, 8 febbraio 2008, n. 128) poichè diversamente dai contratti anche “ad oggetto pubblico”, che regolano gli aspetti patrimoniali di un provvedimento già sorto, gli accordi rappresentano moduli convenzionali che precedono l’atto autoritativo, regolandone contenuto e condizioni (Cassazione Sez. Unite 24 giugno 1992, n. 7773) nei limiti dei vincoli direttamente posti dalla legge, per definizione non negoziabili.
Così qualificate le convenzioni e l’atto di impegno in oggetto, ne deve conseguire, in ipotesi di inerzia dell’Amministrazione titolare del potere di provvedere sul contenuto dell’accordo, la piena ammissibilità dell’azionecontra silentium (Consiglio di Stato sez. VI, 15 maggio 2002, n. 2636), poichè la posizione sostanziale del privato che ha pattuito l’accordo ha consistenza di interesse legittimo di tipo pretensivo rispetto all’esercizio di un potere che ha natura autoritativa, seppur in forma “mediata” secondo quanto asserito dalla stessa Corte Costituzionale (sent. n. 204/2004) in punto di giurisdizione esclusiva del g.a.
Ritiene pertanto il Collegio ammissibile, sotto questo profilo, l’azione dichiarativa di cui all’art. 31 cod. proc. amm.
2.4. Anche l’eccezione di irricevibilità , per asserita scadenza del termine annuale di cui all’art. 31, comma 2, cod. proc. amm. per l’esercizio dell’azione contra silentium è infondata e deve essere respinta.
L’art. 31, comma 2, cod. proc. amm. stabilisce, non diversamente da quanto già previsto dall’art. 2, comma 4, legge 241/90, che “L’azione può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. E’ fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti”.
Giova evidenziare che la Regione Puglia, con nota prot. 0016183 del 17 novembre 2010, ha formalmente sancito la “positiva conclusione del procedimento di autorizzazione unica”, invitando la ricorrente ad ottemperare ad alcuni oneri (tra cui la sottoscrizione dell’atto di impegno e della convenzione di cui ai punti 2.3.5. e 2.3.6. dell’Allegato A del. GR 35/2007, nonchè la dimostrazione della piena disponibilità dei terreni) propedeutici al rilascio dell’autorizzazione unica.
E’ da escludere che il suesposto atto assuma ex se valore provvedimentale di autorizzazione unica – circostanza che determinerebbe l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse – poichè, pur a fronte della formale attestazione del positivo esito del procedimento, si subordina l’emissione del provvedimento di autorizzazione unica a prescrizioni, tra cui la dimostrazione della piena disponibilità dei terreni, che ai sensi dell’art. 12 comma 4-bis del D.Lgs. 387/2003, come introdotto dall’art. 27 c. 42 L. 99/209, assurge a vera e propria condicio iuris in riferimento alla realizzazione di impianti alimentati a biomasse.
Alla data del 17 novembre 2010 il procedimento, nel senso sopra precisato e come formalmente attestato dalla Regione, poteva tuttavia dirsi concluso, ferma restando la permanenza dell’obbligo per Regione e Comune di porre in essere le attività propedeutiche al rilascio dell’autorizzazione unica.
Pertanto, è dal 17 novembre 2010 che deve farsi decorrere il termine annuale di cui all’art. 31, comma 2, cod. proc. amm. per la proposizione dell’azione dichiarativa dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione.
Come noto, per effetto dell’entrata in vigore della legge 80/2005, in uno con l’eliminazione della necessità della preventiva rituale diffida, è stato introdotto un termine annuale per la proposizione del ricorso contra silentium, che ha trovato conferma nell’art. 31 comma 2 cod. proc. amm.
Tale termine annuale, secondo giurisprudenza a cui il Collegio aderisce (T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez II 20 luglio 2007, n. 1003; T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV 6 giugno 2006, n. 6747) non ha natura decadenziale regolata dagli art. 2964 e seg. c.c. ma di prescrizione breve, essendo prevista alla sua scadenza, la reiterabilità dell’istanza e il diritto di riproporre l’azione, mediante diffida all’Amministrazione, comprovante la persistenza dell’interesse all’adozione del provvedimento richiesto.
La natura prescrizionale del termine comporta la configurabilità di eventuali eventi interruttivi (T.A.R. Sardegna sez. II 20 febbraio 2007, n. 168) secondo i principi desumibili dagli art. 2943 e seg. c.c.
Nella fattispecie per cui è causa, dopo il 17 novembre 2010 la società ricorrente ha ripetutamente sollecitato sia il Comune che la Regione a porre in essere le attività propedeutiche al rilascio dell’autorizzazione unica (vedi istanze del 31 maggio, 27 giugno, 4 agosto, 8 settembre e 7 dicembre 2011, nonchè 12 febbraio 2012).
Tali istanze, comprovanti la persistenza dell’interesse all’adozione del provvedimento finale, hanno interrotto il decorso del termine annuale oggi stabilito dall’art. 31 comma 2 cod. proc. amm., ragion per cui sussistono i presupposti processuali di ammissibilità dell’azione.
Diversamente opinando, cioè non ammettendo l’interruzione del termine de quo, secondo una logica decadenziale, l’interessato dovrebbe integralmente riproporre l’istanza di autorizzazione unica nell’ambito di un procedimento iniziato nel lontano 2000 e non concluso, per fatti indipendenti dalla propria volontà , in violazione dei principi di economicità e non aggravio del procedimento, ma anche di economia processuale.
D’altronde, l’introduzione del termine annuale, che trova la sua ratio nell’evitare che l’Amministrazione inerte sia soggetta indefinitamente al rischio di azioni giurisdizionali, deve altresì contemperarsi con il diritto dell’interessato di far cessare la situazione di inadempimento dell’Amministrazione, permanendo comunque l’obbligo giuridico ex art. 2 legge 241/90 di provvedere sull’istanza.
Conclusivamente, essendo il ricorso in epigrafe notificato il 5 marzo 2012, l’azione di accertamento dell’illegittimità del silenzio è tempestivamente proposta, così come, d’altronde, la connessa domanda di accertamento della fondatezza della pretesa azionata.
2.5. Infine, priva di pregio è l’eccezione regionale di improcedibilità per la pendenza delle verifiche richieste all’A.R.P.A. in merito alle criticità ambientali denunziate dal Comitato “No alla Centrale a Biomassa” nonchè da alcuni cittadini residenti, successivamente al positivo esito della conferenza di servizi, poichè si tratta di circostanze del tutto irrilevanti ai fini dell’esclusione dell’attualità dell’obbligo regionale di provvedere ai sensi degli artt. 2 legge 241/90 e 12 D.lgs. 387/2003.
3. L’azione dichiarativa è fondata e va accolta, in riferimento all’inadempimento dell’obbligo della Regione di concludere il procedimento di autorizzazione unica, comprensivo dell’obbligo di sottoscrizione delle convenzioni ad essa propedeutiche, comunque a “connotazione autoritativa”.
Sussistono nel caso di specie i presupposti di ammissibilità del rito previsto dall’art. 31 del Codice del processo amministrativo approvato con d.lgs. 2 luglio 2010 n.104, costituiti dalla titolarità in capo al soggetto istante di una posizione qualificata che legittimi la richiesta e dal decorso del termine di conclusione del procedimento con conseguente formazione del silenzio.
Per quanto attiene al primo profilo, sussiste la legittimazione e l’interesse della società richiedente alla definizione del procedimento di autorizzazione alla costruzione e gestione di impianti di produzione di energia alimentati da biomassa avendo essa presentato specifica richiesta del titolo abilitativo, il cui rilascio rientra nella competenza regionale.
Difatti, l’art. 12 del D.lgs. 29 dicembre 2003 n. 387 prevede, al terzo comma, che “La costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonchè le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla regione o dalle province delegate dalla regione, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico. A tal fine la conferenza dei servizi è convocata dalla regione entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di autorizzazione”.
Il successivo quarto comma statuisce che l’autorizzazione è rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990 n. 241, che deve concludersi entro il termine massimo di 180 giorni.
All’obbligo di concludere il procedimento entro 180 giorni la Regione deve inderogabilmente uniformarsi, anche nelle ipotesi in cui il termine di conclusione del connesso ed eventuale procedimento di valutazione di impatto ambientale risulti pari o superiore (per espressa previsione di norme regionali): in tal caso, il termine fissato per l’esperimento della v.i.a. deve essere ricondotto al termine complessivo di 180 giorni stabilito dal D.Lgs. n. 387 del 2003, ferma restando l’applicazione di quanto previsto dall’art. 14-ter, quarto comma, della legge n. 241 del 1990, ove si afferma che, in caso di persistente inerzia degli organi preposti alla v.i.a., la relativa valutazione sia direttamente acquisita in conferenza di servizi (ex multis T.A.R. Puglia Bari sez I, 22 aprile 2011, n.639).
Sussiste pertanto l’ulteriore condizione, rappresentata dal decorso del predetto termine di conclusione del procedimento, nella fattispecie ampiamente spirato, senza che l’ente intimato si sia espressamente pronunciato sull’istanza.
A nulla rileva la presenza di opposizioni manifestate da cittadini residenti, così come dal Comitato “No alla Centrale a Biomassa”, dal momento che il Comune, quale ente esponenziale della comunità locale, è comunque privo di un potere di veto (ex multis T.A.R. Campania, Napoli, sez VII 15 gennaio 2010, n. 157) ed ha già più volte espresso parere favorevole alla realizzazione dell’opera (vedi deliberazioni C.C. 5/2007, C.C. 42/2008, G.C. 115/2009, C.S. 103/2011).
Di contro, dagli atti depositati in giudizio risulta che la società ricorrente ha ampiamente fornito all’Amministrazione tutta la documentazione necessaria per l’esercizio del potere di verifica dei presupposti per il rilascio dell’autorizzazione unica, così come risultano allo stato formalmente approvati dal Comune gli accordi ad essa propedeutici (del. C.S. 103/2011).
Il ricorso deve quindi essere accolto quanto alla domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio-rifiuto, ordinando alla Regione Puglia di pronunciarsi espressamente sulla richiesta di autorizzazione unica, nel termine di sessanta giorni dalla comunicazione o notifica della presente sentenza.
4. Anche l’istanza di accertamento della fondatezza della pretesa deve essere accolta.
La possibilità per il g.a. di estendere in sede di rito speciale sul silenzio la propria cognizione alla fondatezza della pretesa sostanziale azionata è stata delimitata dall’art. 31, comma 3, cod. proc. amm. – in recepimento della giurisprudenza formatasi sul previgente art. 2 legge 241/90 nel testo novellato dalla L. 80/2005 (T.A.R. Campania, Napoli, 31 maggio 2007, n. 5863) – alla ricorrenza dei presupposti della natura vincolata dell’attività amministrativa, o della non residualità di ulteriori margini di esercizio della discrezionalità , nonchè alla maturità della controversia sotto il profilo istruttorio.
Dalla documentazione depositata in giudizio, il procedimento, in seguito all’esito della conferenza di servizi favorevole alla realizzazione del progetto, risulta concluso, avendo la Regione Puglia assunto formale impegno a rilasciare l’autorizzazione unica, subordinatamente alla sottoscrizione dell’atto di impegno e della convenzione nonchè alla dimostrazione della piena disponibilità dei terreni su cui realizzare l’impianto, non essendovi altre ragioni ostative.
L’intervenuta approvazione da parte del commissario straordinario del Comune di tutti gli atti propedeutici unitamente alla non contestazione del possesso della disponibilità dei terreni da parte della ricorrente, determina la consumazione da parte della Regione dei propri poteri discrezionali così come l’insussistenza della necessità di approfondimenti istruttori, con conseguente obbligo di rilasciare l’autorizzazione unica, a completamento dell’iter procedimentale avviato sin dal lontano 2000.
E’ innegabile come il comma 6-bis del citato art. 14-ter della legge n. 241/90, aggiunto dall’art. 10, l. 11 febbraio 2005 n. 15, rafforzi il ruolo e la responsabilità dell’Amministrazione procedente cui è rimessa la determinazione finale (ex multis Consiglio di Stato sez. VI, 31 gennaio 2011 n. 712; T.A.R. Toscana sez. II, 19 maggio 2010, n. 1523) previa valutazione delle specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni “prevalenti” espresse in quella sede, nell’esercizio di un potere autonomo a contenuto lesivo (Consiglio di Stato sez. VI, 9 novembre 2010, n. 7981).
Ciò nonostante, l’esito del tutto positivo della conferenza, unitamente alla realizzazione degli eventi posti a condizione nell’atto regionale del 17 novembre 2010, elide la permanenza di qualsivoglia ulteriore margine di discrezionalità in merito al rilascio dell’autorizzazione unica nei confronti della O.R.P. s.r.l.
Va pertanto accolta anche la domanda di accertamento del diritto della ricorrente, ai sensi dell’art. 31, comma 3, cod. proc. amm., al rilascio della richiesta e dovuta autorizzazione unica.
5. Quanto alla congiunta domanda di condanna al risarcimento del danno da ritardo, ritiene il Collegio opportuno, ai sensi dell’art 117, comma sesto, cod. proc. amm,, rinviarne la trattazione al rito ordinario, poichè in materia di cumulo dell’azione contra silentium rispetto all’azione di condanna risarcitoria, il giudice può definire con rito camerale la prima, rinviando al rito ordinario la trattazione della seconda (Consiglio di Stato sez V 21 marzo 2011, n. 1739).
6. Le spese seguono la soccombenza, in considerazione del ritardo nella conclusione del procedimento anche da parte del Comune (limitatamente alla predisposizione degli atti propedeutici), da liquidarsi secondo dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie quanto alle domande di accertamento e per l’effetto:
– ordina alla Regione Puglia e al Comune di Santeramo in Colle di provvedere, nel termine di trenta giorni decorrenti dalla comunicazione o notifica della presente sentenza, alla sottoscrizione con la O.R.P. s.r.l. della convenzione e dell’atto di impegno propedeutici al rilascio, in favore della ricorrente, dell’autorizzazione unica ex art. 12 del D.Lgs. n. 387 del 2003 per la realizzazione di un impianto di produzione di energia elettrica alimentato da biomasse;
– ordina altresì alla Regione Puglia di provvedere, nel termine di trenta giorni decorrenti dalla comunicazione o notifica della presente sentenza, al rilascio, in favore della ricorrente, dell’ autorizzazione unica ex art. 12 del D.Lgs. n. 387 del 2003 per la realizzazione di un impianto di produzione di energia elettrica alimentato da biomasse.
Rinvia al rito ordinario la trattazione della domanda risarcitoria.
Condanna la Regione Puglia, il Comune di Santeramo in Colle ed il Comitato “No alla centrale a Biomassa”alla refusione delle spese processuali in favore della ricorrente, quantificate in complessivi 5.000 euro, oltre agli accessori di legge, di cui 2.000 euro a carico della Regione, 2.000 euro a carico del Comune e 1.000 euro a carico del Comitato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Savio Picone, Presidente FF
Paolo Amovilli, Referendario, Estensore
Francesco Cocomile, Referendario