- Camera Amministrativa

Pubblico impiego – Università – Professore associato – Superamento prove selettive esterne per professore ordinario – Istanza di presa in servizio quale professore ordinario – Blocco delle assunzioni ex art. 1 L.n. 1/2009 – Si applica – Diniego – Legittimità

E’ legittimo il diniego di presa in servizio come professore ordinario opposto dall’Università al ricorrente (professore associato presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Bari) alla luce dell’orientamento assunto dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 28.5.2012, n. 17, per il quale soggiace al blocco delle assunzioni previsto dall’art. 1 L.n. 1/2009 anche il nuovo inquadramento in ruolo del docente che abbia superato una procedura concorsuale esterna e aperta (nella specie, indetta da altra Università degli Studi per professore ordinario) poichè quest’ultima dà luogo ad un’assunzione in senso proprio e non al mero passaggio di qualifica per effetto di procedura riservata.

N. 01265/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00568/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 568 del 2012, proposto da Parente Ferdinando, rappresentato e difeso dall’avv. Enrico Follieri, con domicilio eletto presso l’avv. Fabrizio Lofoco, in Bari, via Pasquale Fiore, 14;

contro
Università degli Studi di Bari, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gaetano Prudente e Cecilia Antuofermo, con domicilio eletto presso la propria Avvocatura, sita nel palazzo Ateneo, in Bari, piazza Umberto I, 1;

per l’annullamento,
previa emanazione di idonea misura cautelare,
del provvedimento del Rettore dell’Università degli Studi di Bari del 30.3.2012, prot. n. 20499 – IV/1, di diniego di presa di servizio del ricorrente come professore ordinario per il SSD IUS/01 “Diritto Privato”;
e per la condanna dell’Università degli Studi di Bari all’adozione del provvedimento di presa di servizio a favore del ricorrente, a far tempo dal 29.9.2010 (data della chiamata da parte del Consiglio di Facoltà );

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Bari;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2012 per le parti i difensori avv.ti Enrico Follieri, Cecilia Antuofermo e Simona Sardone;
Comunicata alle parti in forma diretta ed esplicita la possibilità di adottare una sentenza semplificata, ricorrendone le condizioni previste;
Sentite le stesse ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
L’odierno ricorrente Ferdinando Parente, professore associato in diritto privato IUS/01 presso la II Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Bari Aldo Moro, ubicata a Taranto, ha vinto una procedura concorsuale per professore ordinario indetta dall’Università LUM Jean Monnet di Casamassima ed è perciò risultato idoneo a ricoprire il posto di professore universitario, prima fascia degli ordinari, stesso settore scientifico disciplinare.
Il Consiglio della II Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Bari, nella seduta del 29 settembre 2010, verbale n. 8, all’unanimità , chiamava il ricorrente a ricoprire con decorrenza immediata, in corso d’anno, il posto di ruolo di prima fascia per l’insegnamento di istituzioni di diritto privato.
L’Università , tuttavia, non disponeva la presa di servizio del Parente.
L’interessato chiedeva, pertanto, al Rettore dell’Università degli Studi di Bari, con istanza del 6.3.2012, che fosse disposta la sua presa di servizio quale professore ordinario nel SSD IUS/01 “Diritto privato”.
Il Rettore dell’Università degli Studi di Bari rimaneva inerte, per cui in data 28.3.2012, prot. n. 401, il prof Parente presentava nuova istanza.
Con il gravato provvedimento del 30.3.2012, prot. n. 20499IV/1, ricevuto a mezzo posta il 6.4.2012, il Rettore dell’Università degli Studi di Bari respingeva l’istanza di presa di servizio, così motivando:
«In riscontro alla Sua richiesta datata 06/03/2012 e successiva nota integrativa del 27/03/2012, inerenti l’argomento in oggetto, si evidenzia che questa Amministrazione si trova nella condizione di non potervi aderire in quanto, ai sensi della normativa vigente, non le è riconosciuta, ad oggi, la facoltà di procedere ad assunzioni di personale, all’infuori di quelle espressamente previste (ricercatori cofinanziati), avendo superato al termine dell’anno 2010 il valore del 90% del rapporto tra spese fisse per il personale di ruolo ed il Fondo di Funzionamento Ordinario.
Si tenga, inoltre, presente che in considerazione del succitato limite normativo alle assunzioni di personale, la relativa programmazione non è stata oggetto di determinazioni finali da parte degli Organi di Governo, ai sensi di quanto previsto dalla normativa vigente (copertura finanziaria, utilizzo dei punti organici) ed in relazione, anche, alle chiamate effettuate dai Consigli delle Facoltà di questo Ateneo.
In riferimento, infine, alla sentenza del Consiglio di Stato dalla S.V. invocata, questa Amministrazione sta valutando le determinazioni da assumere in merito ¦».
Con il ricorso in esame il Parente impugna il citato provvedimento rettorale del 30.3.2012, prot. n. 20499IV/1, chiedendo la condanna dell’Amministrazione intimata all’adozione del provvedimento di presa di servizio, a far tempo dal 29.9.2010 (data della chiamata da parte del Consiglio di Facoltà ).
Evidenzia parte ricorrente che nella presente fattispecie non viene in rilievo una “nuova assunzione” soggetta al divieto assunzionale ex art. 1 decreto legge 10 novembre 2008, n. 180, convertito, con modificazioni, nella legge 9 gennaio 2009, n. 1 (disposizione eccezionale non suscettibile di interpretazione estensiva), bensì un mero passaggio di qualifica (da professore associato a professore ordinario) rientrante in un fisiologico avanzamento di carriera, sottratto in quanto tale al blocco assunzionale; che in ogni caso, anche a configurare una nuova assunzione, la stessa non implica alcun aggravio di spesa; che, conseguentemente, mancano le condizioni perchè possa operare il blocco delle assunzioni.
Si costituiva l’Amministrazione universitaria, resistendo al gravame.
Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso sia infondato e che non sussistano nella vicenda oggetto del presente giudizio elementi per discostarsi dall’orientamento recentemente espresso da Cons. Stato, Ad. Plen., 28 maggio 2012, n. 17 (da valutare – ai sensi dell’art. 74 cod. proc. amm. – quale “precedente conforme”).
La sentenza dell’Adunanza Plenaria ha ad oggetto una fattispecie concreta (analoga alla presente controversia) relativa alla richiesta di assunzione di professori associati confermati e ricercatori universitari che avevano conseguito il giudizio di idoneità all’esito del superamento di procedure selettive rispettivamente quali professori ordinari e professori associati, richiesta cui l’Università opponeva un diniego fondato sulla ritenuta applicabilità del cd. “blocco delle assunzioni” disposto dall’art. 1 decreto legge 10 novembre 2008, n. 180, convertito, con modificazioni, nella legge 9 gennaio 2009, n. 1.
Anche nel caso di specie l’Università degli Studi di Bari invoca con il censurato provvedimento la preclusione di cui alla menzionata disposizione.
A tal riguardo, ha evidenziato la menzionata decisione n. 17/2012 dell’Adunanza Plenaria:
«¦ 4.2. L’Adunanza Plenaria reputa che il divieto di assunzione operi anche per l’inquadramento in ruolo, in una fascia superiore, di docenti già in servizio presso la medesima università .
4.2.1. A sostegno dell’assunto depone, in prima battuta, la considerazione che, nel caso di specie, non viene in rilievo una procedura concorsuale interna finalizzata all’attribuzione di una qualifica superiore ma un diverso inquadramento in ruolo per effetto dell’idoneità conseguita all’esito di un concorso esterno, aperto anche a soggetti non legati da alcun rapporto con l’università e non in possesso, ancora più in radice, dello status di docenti universitari. La circostanza che non si tratti di procedura riservata a soggetti già aventi la qualifica di docenti universitari o comunque legati da un rapporto di lavoro all’amministrazione universitaria, dimostra che la selezione non è finalizzata alla progressione in carriera ma all’assunzione, id est all’instaurazione di un nuovo rapporto di lavoro caratterizzato da una soluzione di continuità rispetto alla pregressa posizione eventualmente rivestita dal soggetto idoneo. Non è chi non veda, d’altronde, come una diversa soluzione ermeneutica, che escludesse l’operatività del divieto solo per i docenti già in servizio presso l’Università che operi la chiamata, discriminerebbe in modo illogico la posizione dei soggetti che abbiano conseguito l’idoneità all’esito della medesima procedura in base al dato, accidentale ed estrinseco rispetto ai caratteri ed alla finalità della procedura selettiva, della sussistenza di un pregresso rapporto con l’amministrazione universitaria.
Si deve soggiungere che la ratio legis, identificata nelle richiamate esigenze di contenimento della spesa e di stimolazione di condotte virtuose, si estende anche all’inquadramento in un diverso ruolo di personale docente già in servizio presso l’università .
Si deve, in particolare, convenire, sulla scorta di questa prospettiva ermeneutica, che l’assunto, sostenuto dagli appellanti, secondo cui non vi sarebbe aumento di costi in caso di nomina un ruolo di soggetti già inquadrati presso la stessa università ad un livello inferiore è, da un lato, infondato in fatto, e, dall’altro, irrilevante in punto di diritto.
Quanto al primo aspetto, infatti, il mancato aumento di costi si registra, in caso di transito ad una fascia superiore della docenza, solo per il primo triennio e non a regime, in quanto la conferma del docente non è un fatto meramente eventuale ma l’evenienza fisiologica da prendere in considerazione ai fini dell’indagine in merito agli effetti finanziari sortiti, alla stregua dell’id quod plerumque accidit, dall’inquadramento nel nuovo ruolo.
D’altro canto, come correttamente ritenuto dal Primo Giudice, il divieto di assunzione risponde a esigenze anche organizzative ed a logiche incentivanti che prescindono dalla sussistenza, o meno, di un immediato aggravio finanziario.
4.2.2. Le considerazioni che precedono consentono di approdare alla conclusione secondo cui il blocco delle assunzioni interessa anche i casi in esame in quanto il nuovo inquadramento in ruolo del docente è il frutto dell’esito positivo di una procedura concorsuale aperta che dà luogo ad un assunzione in senso proprio e non al mero passaggio di qualifica per effetto di procedura riservata.
Si deve per completezza osservare, con riguardo al più ampio tema oggetto del contrasto interpretativo prima evidenziato, che risulta preferibile la tesi, sostenuta dal citato parere reso dalla Commissione speciale, che estende il blocco delle assunzioni ai passaggi di qualifica.
A fondamento di tale indirizzo si pone il principio, ribadito a più riprese dalla giurisprudenza della Corte delle leggi (v.,da ultimo, Corte cost. 10 novembre 2011, n. 299), secondo cui il principio del concorso come strumento di accesso all’impiego pubblico (art. 97, comma 3, Cost.) comprende sia le procedure preordinate all’ingresso ex novo di personale nei ruoli dell’amministrazione sia quelle finalizzate al passaggio dei dipendenti ad una qualifica superore. La regola del concorso pubblico si atteggia, in definitiva, a principio costituzionale, passibile di deroga solo nell’ipotesi in cui la progressione non determini la novazione, con effetti estintivo-costitutivi, del rapporto di lavoro preesistente. La Corte costituzionale, in sede di interpretazione della portata della regola del concorso pubblico, ha altresì sottolineato che la facoltà del legislatore di introdurre deroghe al principio del concorso pubblico aperto è stata delimitata in modo rigoroso, potendo tali deroghe essere considerate legittime solo quando siano funzionali esse stesse alle esigenze di buon andamento dell’amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle (ex plurimis, sentenze n. 52 del 2011 e n. 195 del 2010). In particolare, si è più volte ribadito che il principio del pubblico concorso, pur non essendo incompatibile, nella logica dell’agevolazione del buon andamento della pubblica amministrazione, con la previsione per legge di condizioni di accesso intese a consentire il consolidamento di pregresse esperienze lavorative maturate nella stessa amministrazione, non tollera, salvo circostanze del tutto eccezionali, la riserva integrale dei posti disponibili in favore di personale interno.
La valorizzazione della caratterizzazione sostanzialmente novativa degli effetti sortiti, a fronte della posizione originaria, dall’attribuzione di una qualifica superiore per effetto della procedura concorsuale, è l’argomento posto a sostegno anche dell’indirizzo ermeneutico della Corte di legittimità che, in punto di riparto di giurisdizione, afferma la giurisdizione del giudice amministrativo la cognizione del contenzioso relativo alle procedure riservate volte a sancire la progressione verticale interna, ossia il passaggio tra diverse aree di inquadramento previste dalla contrattazione collettiva.
Posto il principio secondo cui, nel rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, l’accesso del personale dipendente ad un’area o fascia funzionale superiore deve avvenire per mezzo di una pubblica selezione, comunque denominata ma costituente, in definitiva, un pubblico concorso – al quale, di norma, deve essere consentita anche la partecipazione di candidati esterni -, si osserva che il quarto comma dell’art. 63 d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165, laddove riserva alla giurisdizione del giudice amministrativo “le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni”, fa riferimento non solo alle procedure concorsuali strumentali alla costituzione, per la prima volta, del rapporto di lavoro, ma anche alle prove selettive dirette a permettere l’accesso del personale già assunto ad una fascia o area superiore : il termine “assunzione” deve essere correlato alla qualifica che il candidato tende a conseguire e non all’ingresso iniziale nella pianta organica del personale, dal momento che, oltre tutto, l’accesso nell’area superiore di personale interno od esterno implica, esso stesso, un ampliamento della pianta organica (Cassazione civile, sez. un. 15 ottobre 2003, n. 15403).
E’ stato, da ultimo rimarcato (Cassazione civile, sez. un., 5 maggio 2011, n. 9844), che “per procedure concorsuali di assunzione ascritte al diritto pubblico e all’attività autoritativa dell’amministrazione (alla stregua dell’art. 63, comma 4, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165/2001), si intendono non soltanto quelle preordinate alla costituzione “ex novo” dei rapporti di lavoro, ma anche le prove selettive dirette a permettere l’accesso del personale già assunto ad una fascia o area funzionale superiore, e cioè ad una progressione verticale che consista nel passaggio ad una posizione funzionale qualitativamente diversa, tale da comportare una novazione oggettiva del rapporto di lavoro; tale accesso deve avvenire per mezzo di una pubblica selezione, comunque denominata ma costituente, in definitiva, un pubblico concorso. Alla stregua dell’interpretazione enunciata, assume rilevanza determinante, ai fini dell’indicato criterio di riparto della giurisdizione, il contenuto della contrattazione collettiva, sicchè in presenza di progressioni, secondo disposizioni di legge o di contratto collettivo, che comportino una progressione verticale nel senso indicato, la cognizione della controversia resta riservata al giudice amministrativo; sussiste, invece, la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie attinenti a concorsi per soli dipendenti interni che comportino il passaggio da una qualifica all’altra, ma nell’ambito della stessa area (o categoria), sia con acquisizione di posizioni più elevate meramente retributive sia con il conferimento di qualifiche superiori, in base a procedure che l’amministrazione pone in essere con le capacità e i poteri del privato datore di lavoro”.
Si deve allora concludere, in forza dei rilievi fin qui svolti, che soggiacciono al blocco delle assunzioni di cui alla normativa in esame anche le progressioni verticali e le procedure di riqualificazione variamente denominate che sanciscono il passaggio ad una diversa area con la conseguente attribuzione di un nuovo posto per effetto della novazione del precedente rapporto. ¦».
Il principio di diritto affermato dalla decisione dell’Adunanza Plenaria n. 17/2012 trova – come detto – piena applicazione nel caso di specie.
Invero, viene in rilievo in tal evenienza l’ipotesi (analoga ad una delle fattispecie oggetto della decisione dell’Adunanza Plenaria) di un professore associato (l’odierno ricorrente Ferdinando Parente), attualmente in servizio presso la II Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Bari Aldo Moro, il quale ha vinto una procedura concorsuale per professore ordinario indetta dall’Università LUM Jean Monnet di Casamassima e nei cui confronti il Consiglio della II Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Bari, nel corso della seduta del 29.9.2010 (cfr. verbale n. 8), ha espresso voto favorevole in merito alla chiamata dello stesso a ricoprire un posto di ruolo di professore di I fascia per l’insegnamento di istituzioni di diritto privato nella II Facoltà di Giurisprudenza di Taranto.
Dalle argomentazioni espresse in precedenza discende la reiezione del ricorso.
In considerazione della natura e della peculiarità della presente controversia, nonchè della qualità delle parti e del contrasto di orientamenti giurisprudenziali solo da ultimo definito dalla menzionata decisione dell’Adunanza Plenaria n. 17/2012, sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Savio Picone, Presidente FF
Paolo Amovilli, Referendario
Francesco Cocomile, Referendario, Estensore