- Camera Amministrativa

1. Edilizia e urbanistica – Attività edilizia pubblica – Consorzio per l’area di sviluppo industriale – Rete viaria sul territorio consortile collegata con quella di rilevanza regionale e provinciale – Obblighi di manutenzione e gestione delle strade – Art. 14 D.Lgs. 285/1992 (Codice della strada) – Ente proprietario

2. Procedimento amministrativo – Comunicazione di avvio del procedimento – Tra soggetti pubblici – Obbligo – Ragioni

1. Le strade nel territorio di un consorzio per l’area di sviluppo industriale, connesse in più punti con la viabilità di rilevanza regionale e provinciale, dunque destinate anche al collegamento con servizi interessanti la collettività comunale, devono essere qualificate come strade urbane di scorrimento od extraurbane, per cui è da escludersi che l’ente proprietario di cui all’art. 14 del D.Lgs. 285/1992 (Codice della strada), ai fini della circolazione e dei relativi obblighi manutentivi, possa essere individuato nel consorzio medesimo.

2.- Pur sussistendo perplessità sulla diretta applicazione dell’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento di cui all’art.7 l.n.241/90 nei confronti di soggetti pubblici -essendo i consorzi per l’area di sviluppo industriale enti pubblici economici ex L.R.Puglia n.2/2007- esso è comunque esigibile secondo il principio di leale collaborazione tra Amministrazioni pubbliche dando vita ad un confronto dialettico non inutile.

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Vedi, Cons. St., sez. V, sentenza 22 gennaio 2014, n. 328 – 2014ordinanza interlocutoria 3 giugno 2013, n. 3016 – 2013; ric. n. 8199 – 2012

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N. 01283/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00435/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 435 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Bari, rappresentato e difeso dagli avv.ti Lucrezia Prisciantelli e Francesco Paparella, con domicilio eletto presso Francesco Paparella, in Bari, via Venezia, 14;

contro
Comune di Modugno, rappresentato e difeso dall’avv.to Pasqua Ruccia, con domicilio eletto presso Pasqua Ruccia, in Bari, via A.Gimma, 147;
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv.to Leonilde Francesconi, con domicilio eletto presso Leonilde Francesconi, in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31-33;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

per l’annullamento
previa sospensiva
– dell’ordinanza del Comune di Modugno prot. n. 003499 del 22 gennaio 2010, recante “Regolamentazione della circolazione lungo parte della viabilità di proprietà del Consorzio per l’Area di sviluppo Industriale di Bari ricadente nel territorio del Comune di Modugno” limitatamente alla parte in cui dispone che “¦.ai sensi e per gli effetti dell’articolo 14 D.lgs. 285/1992 Codice della Strada, il Consorzo ASI di Bari nella sua qualità di ente proprietario delle strade ricadenti nel territorio del Comune di Modugno ha il preciso obbligo di garantire la manutenzione, gestione e pulizia delle strade, loro pertinenze e arredo, nonchè delle attrezzature, impianti e servizi e, per l’effetto, è tenuto a provvedere all’apposizione della segnaletica necessaria per l’attuazione del presente provvedimento¦..”;
– di tutti gli atti e i provvedimenti presupposti, preordinati, coordinati, connessi o consequenziali, ancorchè non conosciuti, di quelli richiamati negli atti, con particolare riferimento, ove occorra, alla deliberazione del Consiglio comunale di Modugno n. 81 del 14 dicembre 1999 e al Decreto del Dirigente del Settore Lavori Pubblici della Regione Puglia n. 480 del 11 luglio 2000 limitatamente alla parte in cui comportino l’imposizione degli obblighi qui avversati;
con motivi aggiunti
– della nota prot. 0015168 del 19 marzo 2010 a firma del Dirigente del VII Settore della Polizia Municipale di Modugno;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Modugno e della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 maggio 2012 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori avv.ti Lucrezia Prisciantelli, anche in sostituzione dell’avv.to Francesco Paparella, Pasqua Ruccia e David Gargano, quest’ultimo per delega dell’avv.to Leonilde Francesconi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Espone il Consorzio ricorrente che con deliberazione consiliare n. 81 del 14 dicembre 1999 del Comune di Modugno e Decreto del Dirigente LL.PP. della Regione Puglia n. 480 del 11 luglio 2000 venivano declassificati, sdemanializzati e ceduti a titolo gratuito al Consorzio alcuni tratti di strade comunali, per un totale di circa 4 km., allo stato attuale in buona parte eliminati e destinati ad uso diverso e sostituiti da diversa viabilità .
Con ordinanza prot. n. 003499 del 22 gennaio 2010 a firma congiunta del Sindaco e del Comandante P.M., il Comune di Modugno, nel disciplinare la circolazione della suddetta viabilità consortile, ha posto a carico del Consorzio ricorrente, ai sensi dell’art. 14 del Codice della Strada, il preciso obbligo di garantire la manutenzione, gestione e pulizia delle strade, loro pertinenze e arredo, nonchè delle attrezzature, impianti e servizi unitamente all’obbligo di provvedere all’apposizione della segnaletica stradale.
Il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Bari impugna la suddetta ordinanza, unitamente alla deliberazione C.C. di Modugno n. 81 del 14 dicembre 1999 e al Decreto del Dirigente del Settore Lavori Pubblici della Regione Puglia n. 480 dell’11 luglio 2000, deducendo le seguenti censure così sintetizzabili:
violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990 con particolare riferimento agli art. 7 e 21-septies come novellato dalla legge 15/2005, nullità per mancanza dell’oggetto, violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 285/92 (Codice della Strada) con particolare riferimento agli art. 2, 3, 6, 7 e 14, violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del D.Lgs. 1446/1918 nonchè dell’art. 1069 c.c., eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza dei presupposti e travisamento dei fatti, contraddittorietà , violazione del principio di buon andamento e di trasparenza dell’Amministrazione, difetto assoluto di motivazione, eccesso di potere per arbitrarietà , illogicità ed ingiustizia manifesta: le strade cedute al Consorzio nel lontano 1999 sarebbero nel tempo venute meno e sostituite da nuova viabilità , con conseguente nullità per difetto degli elementi essenziali, o comunque illegittimità ; l’imposizione degli obblighi manutentivi a carico del Consorzio si porrebbe in contrasto con la disciplina del Codice della Strada in materia di “proprietà amministrativa” della viabilità urbana, trattandosi di strade evidentemente destinate all’uso da parte dell’intera collettività , come peraltro riconosciuto nella stessa ordinanza; tale uso pubblico generalizzato impedirebbe altresì l’applicabilità dell’art. 3 D.Lgs. 1446/1918 in materia di strade vicinali, secondo cui la manutenzione sarebbe posta solo parzialmente a carico del Comune.
Si sono costituiti sia la Regione Puglia che il Comune di Modugno, evidenziando quest’ultimo in necessaria sintesi:
– l’esercizio da parte del Consorzio ricorrente di una relazione di fatto sulla rete stradale, tale da renderlo responsabile ai sensi dell’art 14 D.Lgs. 285/92;
– l’irrilevanza dell’inquadramento delle strade per cui è causa come pubbliche o meno, essendo invece pertinente l’individuazione dell’ente titolare della gestione delle strade medesime, da ritenersi il Consorzio anche in virtù dell’art. 50 comma 3 del D.P.R. 218/1978, rientrando la viabilità consortile nelle infrastrutture consortili;
– ai sensi dell’art. 2051 c.c. il Consorzio ricorrente sarebbe custode di tutta la viabilità posta all’interno dell’area consortile;
La Regione eccepiva altresì l’inammissibilità del gravame per mancata tempestiva impugnazione della deliberazione del Comune di Modugno n. 81 del 14 dicembre 1999 e del Decreto del Dirigente del Settore Lavori Pubblici della Regione Puglia n. 480 del 11 luglio 2000, quali atti a contenuto direttamente lesivo.
Con motivi aggiunti, il Consorzio ASI ha esteso l’impugnativa alla nota prot. 0015168 del 19 marzo 2010, a firma del Dirigente del VII Settore della Polizia Municipale, con cui veniva chiesto al Consorzio l’adozione degli opportuni provvedimenti di competenza in ordine all’apposizione della segnaletica e alla manutenzione delle strade consortili, deducendo vizi in via derivata rispetto a quelli già introdotti con il ricorso originario, unitamente alla censura autonoma di violazione e falsa applicazione della L.R. n. 38/1977.
All’esito della camera di consiglio del 26 maggio 2010, con ordinanza n. 366/2010 veniva respinta l’istanza cautelare per carenza del periculum in mora e ritenendo che l’ordinanza municipale “potesse naturalmente riguardare solo le strade effettivamente esistenti”.
Con ordinanza n. 4293/2010, il Consiglio di Stato accoglieva l’appello cautelare proposto dal Consorzio, tenuto conto sia dell’uso pubblico delle strade oggetto dell’ordinanza, sia della non coincidenza tra le strade ivi contemplate e quelle indicate dai precedenti atti di sdemanializzazione e trasferimento al Consorzio.
Le parti hanno svolto difese in vista della pubblica udienza del 10 maggio 2012, nella quale la causa è passata in decisione.
2. Preliminarmente, va respinta l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione Puglia.
La lesione della posizione sostanziale azionata dal Consorzio ASI ha assunto i caratteri della attualità e concretezza soltanto all’atto dell’emanazione dell’ordinanza 3499/2010, di cui la deliberazione C.C n 81/1999 ed il Decreto regionale n. 480 dell’11 luglio 2000 costituiscono al più atto presupposto.
Infatti, il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Bari non si duole dell’intervenuta cessione della viabilità comunale disposta con i suesposti provvedimenti, bensì da una parte delle sopravvenienze fattuali che hanno soppresso gran parte della originaria viabilità trasferita, dall’altra dal riferimento contenuto nell’ordinanza a viabilità ulteriore e diversa da quella trasferita, vale a dire vizi propri di quest’ultimo provvedimento.
Ne consegue l’ammissibilità del gravame, secondo la consueta regola in tema di impugnazione degli atti presupposti non direttamente lesivi unitamente all’atto applicativo (ex multis T.A.R. Toscana sez. II 6 luglio 2010, n. 2317; Consiglio di Stato sez. VI 7 luglio 2003, n. 4037).
3. Nel merito il ricorso è fondato e va accolto.
3.1. Come condivisibilmente affermato dalla difesa del Consorzio ASI, la controversia non ha ad oggetto neppur incidentalmente l’accertamento del diritto di proprietà civilistico sulle strade – rientrante comunque nel potere di cognizione incidentale del giudice amministrativo ex art. 8 cod. proc. amm., in quanto strumentale all’accertamento della legittimità del provvedimento impositivo di opere di manutenzione (Consiglio di Stato sez. V 28 dicembre 2006, n. 8058) – bensì l’accertamento della proprietà “per esigenze di carattere amministrativo, inteso come complesso di poteri pubblici e di obblighi, di polizia e manutenzione del manufatto stradale” (Consiglio di Stato sez. V 28 dicembre 2006, n. 8058).
Preme innanzitutto evidenziare come dalla documentazione depositata in giudizio emerga la non coincidenza tra il patrimonio stradale, ceduto previa sdemanializzazione nel 1999 dal Comune al Consorzio, e la viabilità ricompresa nell’ordinanza impugnata, consistente in una ampia rete viaria connessa in più punti a viabilità di rilevanza regionale e provinciale.
Trattasi di circostanza risultante dalle planimetrie depositate dal Consorzio ASI e non contestata dall’Amministrazione resistente.
Così come parimenti non contestata e comprovata in atti risulta l’intervenuta soppressione di buona parte della viabilità acquisita dal Consorzio in virtù dei provvedimenti di cessione del 1999.
3.2. Ciò premesso in punto di fatto, ritiene il Collegio che il presupposto dell’appartenenza al Consorzio di tutta la rete viaria posta all’interno dell’area consortile, su cui si fonda l’impugnata ordinanza, si ponga in contrasto con la disciplina in materia di classificazione delle strade di cui al vigente D.Lgs. 285/1992 (Codice della Strada).
Secondo l’art. 2, comma sesto – lett. D), le strade sono classificate come extraurbane comunali “¦.. quando congiungono il capoluogo del comune con le sue frazioni o le frazioni fra loro, ovvero congiungono il capoluogo con la stazione ferroviaria, tranviaria o automobilistica, con un aeroporto o porto marittimo, lacuale o fluviale, con interporti o nodi di scambio internodale o con le località che sono sede di essenziali servizi interessanti la collettività comunale”.
Ancora, recita il comma settimo che “Le strade urbane di cui al comma 2, lettere D, E e F, sono sempre comunali quando siano situate nell’interno dei centri abitati, eccettuati i tratti interni di strade statali, regionali o provinciali che attraversano centri abitati con popolazione non superiore a diecimila abitanti”.
Secondo l’ordinanza comunale impugnata, la rete viaria del Consorzio ASI risulta “connessa in più punti con la viabilità di rilevanza regionale e provinciale (A14, Tangenziale di Bari, SP n.54 etc.) per i collegamenti con le suddette arterie è interessata da un intenso traffico veicolare”.
La rete viaria consortile risulta dunque destinata al collegamento anche del centro urbano di Modugno con altri servizi interessanti la collettività comunale. Come tale rientra, quantomeno agli effetti amministrativi, nel patrimonio stradario comunale, salva prova contraria, cioè di idoneo titolo di acquisto da parte di terzi (per es. per usucapione previa sdemanializzazione anche tacita, cfr. Consiglio di Stato sez. V 30 novembre 2011, n. 6338).
Al di là delle strade cedute con decreto regionale, non dà dimostrazione il Comune del titolo giuridico secondo cui tale ulteriore rete viaria sarebbe risultata trasferita al Consorzio, fatta appunto eccezione per i soli tratti stradali oggetto del provvedimento di sdemanializzazione.
Ulteriore conferma dell’estraneità del Consorzio dai poteri di gestione è data dall’art. 3 della L.R. 38/1977, secondo cui sono comunali tutte le strade soggette a pubblico transito che si sviluppano all’interno e all’esterno delle aree di sviluppo industriale.
Tanto premesso, ai sensi dell’art. 14 Codice della Strada “gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione provvedono: a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo¦(omissis)¦¦”
Nella fattispecie in esame, le strade interessate dall’impugnata ordinanza non possono che essere classificate come strade urbane di scorrimento od extraurbane, per cui è da escludersi che l’ente proprietario, ai fini della circolazione e dei relativi obblighi manutentivi, possa essere individuato nel Consorzio ASI.
Sono pertanto fondate le censure di violazione degli artt. 2, 3, 6, 7 e 14 del Codice della Strada.
3.3. Parimenti fondata, sul piano procedimentale, è la censura di violazione del principio del giusto procedimento, nonchè di eccesso di potere per difetto di istruttoria.
Benchè possano sussistere perplessità sulla diretta applicazione dell’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento di cui all’art. 7 legge 241/90 nei confronti di soggetti pubblici – essendo i Consorzi ASI enti pubblici economici ex L.R. Puglia 2/2007 – esso è comunque esigibile secondo il principio di leale collaborazione tra Amministrazioni pubbliche, dando vita ad un confronto dialettico – secondo un giudizio necessariamente prognostico – non inutile, anche per i necessari accertamenti in fatto (l’intervenuta soppressione dell’originaria viabilità ) ed in diritto richiesti dalla fattispecie.
L’attivazione del contraddittorio procedimentale tra le Amministrazioni poteva altresì sanare il decifit dell’istruttoria compiuta dal Comune, che non ha effettuato le dovute verifiche sullo stato dei luoghi propedeutiche all’imposizione degli obblighi manutentivi, asseritamente ascritti al Consorzio ricorrente.
Fondate sono pertanto anche le censure di violazione dell’art. 7 della legge 241/1990, dovendosi escludere peraltro ogni urgenza nel provvedere, nonchè di eccesso di potere per difetto di istruttoria.
4. Per i suesposti motivi il ricorso è fondato e va accolto.
Sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite, attesa la complessità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso come integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla l’ordinanza 3499/2010 e la nota 0015168/2010 del Comune di Modugno impugnate.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Savio Picone, Presidente FF
Paolo Amovilli, Referendario, Estensore
Francesco Cocomile, Referendario