1. Risarcimento del danno – Domanda risarcitoria – Nesso di causalità  – Causalità  materiale e causalità  giuridica- Danno evento e danno conseguenza- Disciplina civilistica- Si applica


2. Risarcimento del danno –  Domanda risarcitoria- Nesso di causalità  – Interruzione del nesso causale tra fatto ed evento lesivo- Esclusione dell’accertamento del danno


3. Risarcimento del danno – Domanda risarcitoria –  Accertamento della legittimità  dell’agere- Ingiustizia del danno -Non sussiste

1.  In presenza di una domanda di risarcimento dei danni per lesione di interessi legittimi per condotta contra legem  attribuibile alla p.A., trova applicazione la disciplina civilistica che scompone il fenomeno causale in due fasi differenti, riconducibili alla distinzione teorica tra la causalità  materiale e causalità  giuridica; in particolare  il primo momento attiene all’accertamento della sussistenza del nesso causale tra condotta ed evento, (art. 2043 c.c.) ed è risolto ex artt. 40 e 41 del c.p.; l’altro all’individuazione dell’entità  delle conseguenze causali pregiudizievoli del fatto che si traducono in danno risarcibile (ex art. 1223 c.c.)
 
2. In una vicenda risarcitoria per danno ingiusto attribuito al comportamento di una p.A. per diniego di proroga di concessione edilizia e di realizzazione dell’opera d’interesse generale, l’intervenuto travolgimento di un permesso di costruire e di altri atti connessi e favorevoli al ricorrente -pur successivi alla condotta dell’amministrazione- per annullamento giurisdizionale , determina l’interruzione del nesso causale tra fatto ed evento lesivo; pertanto non è risarcibile il danno imputabile alla p.A. in assenza della dimostrata imputabilità  dell’evento lesivo al responsabile dello stesso non sussistendo, inoltre, l’accertamento della consequenzialità  diretta ed immediata della perdita subita o del mancato guadagno del ricorrente rispetto al fatto illecito.


3. Il passaggio in giudicato di una sentenza di primo grado definitivamente asseverativa della legittimità  dell’agere di una p.A. oggetto di impugnazione per rinuncia all’appello, esclude il verificarsi dell’indefettibile presupposto per il configurarsi di un’ingiusta lesione degli interessi di cui si pretende pieno ristoro.


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Vedi, Cons. St., sez. VI, sentenza 5 marzo 2014, n. 1053 – 2014; ric. n. 8180 – 2012


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N. 01174/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00763/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 763 del 2011, proposto dalla SINCO S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco Muscatello, Carlo Poliseno e Massimo Poliseno, con domicilio eletto presso il primo in Bari, via Abate Eustasio n. 5; 

contro
R.F.I. – Rete Ferroviaria Italiana, Gruppo Ferrovie dello Stato, rappresentata e difesa dall’avv. Piero D’Amelio, con domicilio eletto presso l’avv. Maria Goffredo in Bari, via Egnatia n. 15; 

“per il risarcimento del danno
derivato iniure alla ricorrente dal comportamento tenuto dalla Rete ferroviaria italiana, con riferimento alla costruzione di una struttura da destinare a multisala cinematografica quantificata nella somma di € 18.826.716,59, come determinata in prosieguo ovvero in quella maggiore o minore che sarà  ritenuta di giustizia, anche a seguito di consulenza tecnica d’ufficio, da maggiorarsi, in ogni caso con la rivalutazione monetaria e gli interessi ai sensi del decreto legislativo 9 ottobre 2002 n. 231”
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di R.F.I. – Rete Ferroviaria Italiana, Gruppo Ferrovie dello Stato;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 maggio 2012 il cons. Giuseppina Adamo e uditi per le parti i difensori, avv.ti Francesco Muscatello, Carlo Poliseno e Cristina Spagnolo, quest’ultima su delega di Piero D’Amelio;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
A. La SINCO s.r.l. chiedeva ed otteneva dal Comune di Bari la concessione edilizia n. 386/2000, finalizzata alla realizzazione (in zona soggetta a pianificazione da parte del Consorzio ASI, tipizzata quale zona per infrastrutture, destinata ad ospitare verde attrezzato, attività  ricreative, sportive, culturali ed all’aperto) di un “parco permanente tematico per la ricreazione e il tempo libero”, comprendente un cinema multisala.
La suddetta concessione edilizia veniva impugnata dalla Cinema Galleria s.r.l. e da altri soggetti titolari di cinematografi in Bari, nell’ambito del giudizio rubricato, innanzi questo stesso Tribunale, al n. 1472/2001 R.G., conclusosi con sentenza di rigetto della seconda Sezione 16 aprile 2003 n. 1694, il cui appello è stato respinto con decisione della Sezione quinta del Consiglio di Stato 18 agosto 2010 n. 5849.
Con provvedimento del 27 settembre 2006 il Comune di Bari negava alla SINCO s.r.l. la proroga della concessione edilizia n. 386/2000, non solo per la ragione che essa era già  stata prorogata in precedenza, ma anche perchè, nel frattempo, era sopravvenuta una modifica del Piano ASI, resa necessaria dall’approvazione di un progetto d’infrastruttura ferroviaria relativo alla linea Bari-Taranto.
In effetti, in data 18 aprile 2006, la SINCO s.r.l., constatato che il vincolo urbanistico introdotto incideva sulla zona destinata a parcheggio di pertinenza delle sale cinematografiche, aveva chiesto alla società  Rete ferroviaria italiana la deroga alla distanza minima stabilita dall’articolo 49 del d.p.r. 11 luglio 1980 n. 753, concessa la quale l’opera sarebbe stata realizzabile. Rete ferroviaria italiana però, in un primo tempo rilevava che era ancora in corso l’attività  di tracciamento della nuova sede ferroviaria e poi, con nota trasmessa al Comune di Bari in data 22 settembre 2006, si esprimeva sfavorevolmente. Per tutelarsi la SINCO s.r.l., impugnava, con il ricorso n. 1148/2006 R.G., tutti gli atti che avevano portato all’approvazione del progetto relativo alla nuova tratta ferroviaria, insieme con le note con le quali il Comune di Bari comunicava alla ricorrente l’avvio del procedimento finalizzato al diniego di proroga della concessione edilizia, nonchè alla decadenza della C.E. in rinnovo n. 86/2002; la SINCO s.r.l. impugnava, poi, sia con motivi aggiunti, sia con ricorso n. 1939/2006 R.G., il provvedimento del Comune di Bari 27 settembre 2006, con il quale si negava la proroga della concessione edilizia e si dichiarava la decadenza della stessa, con gli atti presupposti, compresi quelli della Rete ferroviaria.
Il Collegio respingeva le domande cautelari formulate dalla SINCO s.r.l. con ordinanze nn. 140 e 145 del 14 febbraio 2007, che però venivano riformate dal Consiglio di Stato con ordinanze n. 3634 e 3635 del 13 luglio 2007: quest’ultima, in particolare, rilevava che la proroga della concessione edilizia era stata chiesta prima della scadenza della concessione stessa, di guisa che alla ricorrente non erano opponibili le sopravvenute modifiche del Piano ASI.
Per effetto di ciò il Comune di Bari, con provvedimento del 25 settembre 2007, rilasciava alla società  ricorrente, per consentire il completamento dei lavori, la proroga di un anno della C.E. n. 386/2000, “riservando ogni definitiva determinazione all’esito del giudizio pendente innanzi al T.A.R. Puglia, già  fissato per la trattazione all’udienza del 6/12/2007.”.
Sulla base di tale provvedimento la SINCO s.r.l. otteneva dal Ministero per i beni e le attività  culturali il D.M. 15 ottobre 2007, di autorizzazione all’apertura del cinema multisala di complessivi 3554 posti distribuiti in 14 sale; detto provvedimento conteneva la seguente clausola: “Le presenti autorizzazioni cessano di avere efficacia nel caso in cui i lavori non abbiano inizio entro il termine di tre mesi dalla data di ricezione del presente provvedimento, e non siano conclusi entro 18 mesi decorrenti dalla medesima data e a condizione che il TAR Puglia accolga il ricorso presentato dall’istante e confermi la validità  della proroga della C.E. n. 386/2000”.
Con sentenza n. 42/2008 veniva definitivamente respinto il ricorso n. 1148/2006 e, così, la domanda di annullamento del diniego di proroga 27 settembre 2006; con sentenza 5 marzo 2008 n. 500, il ricorso n. 1939/2006 era di conseguenza dichiarato inammissibile. La sentenza n. 42/2008 era invece ritualmente gravata innanzi al Consiglio di Stato con ricorso n. 2507/2008 R.G. C.d.S.
Con atto registrato il 12 marzo 2009 la SINCO s.r.l. addiveniva ad un accordo con Rete Ferroviaria Italiana in base al quale la società  istante s’impegnava a rinunciare all’appello avverso la sentenza n. 42/2008, mentre la R.F.I. s’impegnava a dichiarare la compatibilità  del parcheggio pertinenziale al cinema multisala con il progetto di raddoppio della tratta ferroviaria Bari-Taranto.
Con atto 23 marzo 2009 la SINCO s.r.l. presentava rinuncia all’appello avverso la sentenza n. 42/2008. In pari data chiedeva al Comune di Bari la proroga della concessione edilizia n. 386/2000 per un periodo di 18 mesi; a tal fine, il successivo 9 aprile produceva la dichiarazione di compatibilità  rilasciata dalla R.F.I.
Con istanza 10 aprile 2009 la SINCO s.r.l. chiedeva al Ministero, per quanto di competenza, una proroga del termine di ultimazione dei lavori. Con nota 30 aprile 2009 il Ministero faceva rilevare l’impossibilità  di accordare la proroga ove l’ultimazione dei lavori fosse stata impedita dalla mancanza del titolo edilizio e, pertanto, invitava l’istante e, per conoscenza, il Comune di Bari a comunicare se, dopo la proroga del 25 settembre 2007, la C.E. 386/2000 fosse stata nuovamente prorogata.
Il 21 aprile 2009 il Comune di Bari rilasciava alla SINCO s.r.l. non una proroga della C.E. 386/2000, bensì il permesso di costruire n. 138/2009, soggetto al consueto termine triennale per l’ultimazione delle opere.
Con decreto 15 maggio 2009 il Consiglio di Stato dichiarava estinto il giudizio d’appello n. 2507/2008, avente ad oggetto la sentenza di questo Tribunale n. 42/2008.
Infine, con D.M. 18 giugno 2009 il Ministero accordava alla SINCO s.r.l. una proroga di 18 mesi per la conclusione dei lavori.
Per quanto riguarda i rapporti con il Consorzio ASI, a seguito dell’ordinanza collegiale 194/2010, il Comune di Bari produceva copia di uno stralcio del progetto relativo alla realizzazione di un “parco permanente tematico, attrezzato per la ricreazione ed il tempo libero”, commesso dalla Multigest s.r.l. (che dalla documentazione prodotta nel presente giudizio risulta proprietaria dell’area fino al 2005), sul quale risulta apposta, con timbro, la dicitura “Consorzio per lo sviluppo industriale di Bari – Ente Pubblico Ecnomico – Parere favorevole all’attuazione del progetto, Modugno il 22.11.2000”.
Con sentenza della seconda Sezione 29 luglio 2010 n. 3264, sul ricorso n. 1764/2009, proposto dalla Cinema Galleria S.r.l., il gravame veniva accolto, con annullamento del permesso di costruire n. 138/2009 e del D.M. 18 giugno 2009; veniva rilevato il sopravvenuto difetto d’interesse in ordine al decreto ministeriale 15 ottobre 2007, divenuto inefficace, così come alla concessione edilizia in variante 26/2004, nonchè alla proroga 25 settembre 2007, poichè tali atti avevano già  esauriti i loro effetti al momento dell’instaurazione del giudizio. La sentenza non risulta appellata.
Con il ricorso in esame (n. 763/2011) la SINCO domanda il risarcimento del danno, a determinarsi, derivatole dal comportamento tenuto dalla Rete ferroviaria italiana e, in particolare, dal fatto che, dopo la richiesta della SINCO s.r.l. in data 18 aprile 2006 (tesa a ottenere la deroga alla distanza minima stabilita dall’articolo 49 del d.p.r. n. 753/1980, senza la quale il parcheggio era irrealizzabile), Rete ferroviaria italiana aveva prima ingiustificatamente rinviato la decisione e poi, con nota trasmessa al Comune di Bari in data 22 settembre 2006, si era espressa (illegittimamente) in senso sfavorevole. La contraddittorietà  del comportamento risulterebbe palese poi dalla constatazione che, successivamente, nel 2009, la stessa Rete ferroviaria ha rilasciato la dichiarazione di compatibilità  per la stessa area.
Sul presupposto del diniego della Rete ferroviaria italiana, all’epoca, però, il Comune di Bari, con provvedimento 27 settembre 2006 n. 254.413, ha negato la proroga della concessione edilizia e ha dichiarato la decadenza del titolo edilizio.
Si è costituita la società  Rete ferroviaria italiana, che, ricostruita l’intera vicenda, conclude per l’infondatezza della pretesa, insistendo sulla mancanza del nesso eziologico e sulla rispondenza della condotta della resistente ai canoni di buona fede.
Sulle conclusioni delle parti, la causa è stata riservata la decisione all’udienza del 24 maggio 2012.
B. La domanda risarcitoria è infondata sotto un duplice profilo.
B.1. In primo luogo, la ricorrente sostiene che il pregiudizio economico che ha subito (non avendo potuto realizzare il progetto di un parco permanente tematico per la ricreazione e il tempo libero, comprendente il cinema multisala, nonostante i notevoli investimenti) deriverebbe dal comportamento soprassessorio e poi dall’illegittimo diniego di deroga, espresso al Comune in data 26 settembre 2006 dalla Direzione compartimentale infrastruttura progetto sulla richiesta della società  istante, datata 18 aprile 2006.
In particolare, per la SINCO “è irrevocabile in dubbio che il diniego di deroga o, comunque, il ritardo nella definizione della domanda avanzata dalla concludente ha impedito, nel concreto, la proroga della concessione edilizia e dell’opera d’interesse generale in corso di realizzazione ed impedito il completamento dell’operazione imprenditoriale pianificata ed assistita da tutti permessi necessari secondo la normativa vigente”.
Non è inutile ricordare che la disciplina civilistica della causalità , ovviamente applicabile anche alla responsabilità  della P.A. (per tutte: Consiglio Stato, Sez. VI, 9 giugno 2008 n. 2751), non contiene alcuna definizione, a differenza del codice penale. Le uniche norme che ad essa fanno riferimento sono l’art. 1223 del codice civile, che prevede il risarcimento dei danni che siano conseguenza immediata e diretta dell’illecito, nonchè l’art. 2043 del codice civile, laddove usa l’espressione “cagiona ad altri un danno ingiusto”.
Secondo la tesi prevalente, le due norme fanno riferimento a due momenti diversi del rapporto di causalità , riguardando l’art. 2043 il c.d. danno-evento e l’art. 1223 le conseguenze economiche pregiudizievoli del fatto, cioè l’effetto economico negativo dell’evento lesivo (c.d. danno conseguenza).
Perciò, sulla base di questa distinzione il fenomeno causale può essere scomposto in due fasi. L’una, che attiene al nesso causale tra condotta e l’evento, viene considerata e risolta alla stregua degli artt. 40 e 41 del codice penale (utilizzando la logica del più “probabile che non”, come chiarito da Cass. civ., Sez. III, 16 ottobre 2007, n. 21619; Cass. Sez. Un. 11 gennaio 2008, n. 581). L’altra attiene alla derivazione causale del danno, di cui si pretende il risarcimento, dall’evento e viene ricondotto alla disciplina di cui all’art. 1223 del codice civile. A tali fasi corrisponde la distinzione, di derivazione tedesca, tra causalità  causalità  materiale o di fatto e causalità  giuridica: la prima è interna al fatto e serve ad imputare al responsabile l’evento lesivo; la seconda, regolata dall’art. 1223 (anche nell’ambito della responsabilità  extracontrattuale in forza del rinvio di cui all’articolo 2056) è esterna al fatto e la sua funzione è quella di stabilire (insieme all’articolo 1227, secondo comma) l’entità  delle conseguenze pregiudizievoli del fatto che si traducono in danno risarcibile.
Nella fattispecie in esame deve osservarsi che il ricorrente non ha dimostrato in radice la riconducibilità  del danno al fatto della Rete ferroviaria italiana.
Invero, anche a voler riconoscere una qualche valenza agli antecedenti richiamati dalla SINCO, è indubbio che nella vicenda sono intervenuti una serie di fattori costituenti una diversa e autonoma concatenazione causale che ha in effetti prodotto l’effetto di cui si duole l’interessata. In realtà , ciò che ha impedito “la proroga della concessione edilizia”, la realizzazione “dell’opera d’interesse generale” e, in definitiva, “il completamento dell’operazione imprenditoriale pianificata” non è la condotta della società  Rete Ferroviaria resistente, bensì il fatto che l’accordo tra la Sinco s.r.l. e Rete Ferroviaria Italiana del 12 marzo 2009, la dichiarazione di compatibilità  rilasciata dalla R.F.I., il permesso di costruire n. 138/2009, il D.M. 18 giugno 2009, il nullaosta del Consorzio ASI sono stati tutti travolti dalla sentenza di annullamento della seconda Sezione 29 luglio 2010 n. 3264, sul ricorso proposto dalla Cinema Galleria S.r.l.
D’altra parte, anche se si volesse verificare solo la cosiddetta casualità  giuridica, dovrebbe concludersi che, stante la funzione dell’art. 1223 di limitare l’estensione degli effetti degli eventi illeciti, il risarcimento domandato non può essere accordato poichè l’eventuale perdita subita o il mancato guadagno non si pongono come conseguenze dirette ed immediate del fatto ritenuto illecito, bensì di una serie diversa di circostanze ed atti eziologicamente concatenati sfocianti nella sentenza della seconda Sezione, che, annullando gli atti favorevoli al ricorrente, temporalmente successivi alla condotta della R.F.I. ritenuta lesiva, ha precluso la realizzazione del parco ricreativo con annesso il cinema multisala.
B.2. In una diversa prospettiva, la ricostruzione della vicenda induce a dubitare della stessa sussistenza nella fattispecie anche del requisito dell’ingiustizia del danno.
Ripercorrendo i vari passaggi, si deve ricordare che la condotta dannosa è individuata dalla SINCO negli atti della R.F.I. successivi all’istanza 18 aprile 2006 della ricorrente, tesa ad ottenere la deroga alla distanza minima stabilita dall’articolo 49 del d.p.r. n. 753/1980.
Dopo una risposta interlocutoria, Rete ferroviaria italiana aveva comunicato al Comune di Bari in data 22 settembre 2006 il rigetto della richiesta e su tale presupposto l’Amministrazione municipale aveva negato la proroga della concessione edilizia e aveva dichiarato la decadenza della C.E. in rinnovo n. 86/2002.
Gli atti della R.F.I. quindi sono stati contestati (o comunque dovevano essere contestati) con i motivi aggiunti al ricorso n. 1148/2006 e con ricorso n. 1939/2006 R.G.
Come già  riferito, però, la sentenza n. 42/2008 respingeva il ricorso n. 1148/2006, con i relativi motivi aggiunti, e la sentenza 5 marzo 2008 n. 500 dichiarava inammissibile il ricorso n. 1939/2006. Solo la prima sentenza veniva gravata innanzi al Consiglio di Stato, ma, nel rispetto dell’accordo concluso il 12 marzo 2009 con Rete Ferroviaria Italiana, la SINCO rinunciava all’appello con atto 23 marzo 2009, cui seguiva il decreto 15 maggio 2009 di estinzione del giudizio.
àˆ perciò evidente che, pur essendo stato sottoposto all’esame del giudice amministrativo il procedimento sfociante del diniego di proroga e nella dichiarazione di decadenza dalla concessione edilizia, il T.A.R. ha escluso l’illegittimità  dei relativi atti, con sentenza passata in giudicato; sicchè il ricorrente non può oggi rimettere in discussione la questione della correttezza di tale segmento ai fini risarcitori, mentre il giudicato esclude che si sia verificato l’indefettibile presupposto per predicare un’ingiusta lesione degli interessi e che quindi possa riconoscersi nella concreta fattispecie un “risarcimento del danno derivato iniure alla ricorrente dal comportamento tenuto dalla Rete ferroviaria italiana”, come invece pretenderebbe la ricorrente.
Lo sviluppo dell’intera vicenda, complessivamente considerato, giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 24 maggio 2012 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Pietro Morea, Presidente
Giuseppina Adamo, Consigliere, Estensore
Francesca Petrucciani, Referendario
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 08/06/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)