- Camera Amministrativa

1. Sanità e farmacie – Servizio sanitario – Tetti di spesa – Riparto finanziario – Determinazione retroattiva – Esiguità differenziale tra budgets – Conseguenze
2. Sanità e farmacie – Servizio sanitario – Tetti di spesa – Riparto finanziario – Determinazione retroattiva – Ritardo programmazione e onere motivazionale – Condizioni di legittimità
3. Sanità e farmacie – Servizio sanitario – L. n. 133/2008 – Vincolo di programmazione annuale – Imposizione tetti di spesa – Enti “equiparati” – E’ legittima
4. Sanità e farmacie – Servizio sanitario – L.R. n. 12/2010 – Divieto superamento vincoli programmazione annuale – Enti “equiparati” – E’ legittimo
5. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Rilevanza dei motivi – Censure iterative – Inconferenza – declaratoria di inammissibilità
6. Domanda risarcitoria – Indebito arricchimento – Richiesta di condanna pagamento – Generica e non provata – Reiezione

1. In caso di determinazione retroattiva di tetti di spesa, l’affidamento dell’operatore del settore, che pure va considerato, non risulta disatteso ove il budget assegnatogli non si discosti in modo considerevole da quello previsto per l’anno precedente (cfr. C.d.S., A.P., n. 3/2012).
2. La legittimità della determinazione retroattiva dei tetti di spesa risulta condizionata dalla misura del ritardo nella programmazione nonchè dall’assolvimento del dovere di una motivazione tanto più approfondita quanto maggiore è il distacco dalla prevista percentuale di tagli (cfr. C.d.S., A.P., n. 3/2012).
3. E’ legittima l’imposizione di un tetto di spesa agli enti c.d. “equiparati” agli ospedali pubblici, in quanto anch’essi assoggettati al vincolo di programmazione annuale regionale, in forza della L. n. 133/2008 (nella specie, si tratta di un ente ospedaliero ecclesiastico).
4. In forza della L.R. n. 12/2010, anche agli ospedali c.d. “parificati” è vietata l’erogazione e remunerazione con oneri a carico del S.S.R. di prestazioni esorbitanti dai tetti massimi e dai volumi di attività predeterminati annualmente.
5. In quanto inconferenti, vanno dichiara inammissibili le censure riproduttive di motivi articolati in altro ricorso, già scrutinate e non pertinenti all’oggetto del gravame (nella specie, l’ente ospedaliero ecclesiastico ha impugnato l’applicazione retroattiva dei tetti di spesa, dolendosi anche delle nuove tariffe dei DRGs, mezzo quest’ultimo già dedotto dal ricorrente in altro ricorso e, per tale motivo, dichiarato inammissibile).
6. Merita rigetto la domanda dell’ente ospedaliero ecclesiastico nei confronti della Regione di corresponsione delle differenza fra tetto di spesa contestato e importo effettivo del costo di produzione del servizio reso, avanzata a titolo di risarcimento del danno e di indebito arricchimento, ove formulata in termini generici e sfornita di prova.
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Vedi Cons. St., sez. III, sentenza 9 maggio 2013, n. 2529 – 2013; ric. n. 7954 – 2012;
Con ric. n. 7955 – 2012 – definito con sentenza 9 maggio 2013, n. 2522 – 2013 è stata impugnata la sentenza del TAR Puglia – Bari n. 1796/2012 con massime di identico contenuto.
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N. 01097/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00691/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 691 del 2011, proposto da:
Ente Ecclesiastico Ospedale “F. Miulli”, rappresentato e difeso dall’avv. Anna Chiara Vimborsati, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, al corso Vittorio Emanuele n.52;

contro
Regione Puglia, in persona del Presidente della G.R. p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Sabina Ornella Di Lecce e Maria Grimaldi, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura regionale in Bari, al lungomare N. Sauro n.31;

nei confronti di
I.R.C.C.S. Fondazione Salvatore Maugeri;

per l’annullamento, previa sospensiva,
dei seguenti atti e provvedimenti:
1) deliberazione di G.R. n. 2866 del 20.12.2010, pubblicata in BURP n. 1 del 4.1.2011, recante “Documento di indirizzo economico-funzionale del Servizio Sanitario Regionale per l’anno 2010 e per il triennio 2010-2012”;
2) predetto “Documento di indirizzo economico-funzionale del Servizio Sanitario Regionale per l’anno 2010 e per il triennio 2010-2012”, anch’esso pubblicato in BURP n. 1 del 04.01.2011;
3) ogni altro atto o provvedimento comunque connesso, preordinato o conseguente, in specie se menzionato nei provvedimenti di cui supra 1) e 2), ovvero menzionato nel presente atto;
4) nonchè per la condanna della Regione Puglia al pagamento delle seguenti somme e per le seguenti ragioni:
a) maggior importo costituito dalla differenza tra il tetto di spesa come assegnato all’Ospedale “F. Miulli” per l’anno 2010 dall’impugnato DIEF per il totale importo di €120.010.000,00 ed il valore effettivo dei servizi prodotti e resi nell’interesse del Servizio Sanitario Regionale per l’anno 2010, come quantificato nel presente ricorso;
b) ulteriore maggiore importo, rispetto al tetto di spesa di cui al predetto DIEF, come risultante dall’ammontare dei costi effettivamente sostenuti nell’anno 2010, con riserva definitiva quantificazione nel presente giudizio a seguito della approvazione del bilancio consuntivo per il predetto anno 2010;
c) in subordine, ai maggiori importi di cui supra a) e b), a titolo di risarcimento del danno subito nel corso dell’esercizio 2010, ovvero a titolo di indebito arricchimento;
d) il tutto con ogni accessorio di legge, rivalutazione ed interessi fino al soddisfo;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 febbraio 2012 la dott.ssa Giacinta Serlenga e uditi per le parti i difensori avv. A. C. Vimborsati e avv. S. O. Di Lecce;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO
1.- L’Ente ecclesiastico “F. Miulli”,ospedale classificato ex lege n.132/68, con il ricorso in epigrafe ha impugnato la delibera di G.R. n.2866 del 20 dicembre 2010 di approvazione del D.I.E.F. 2010 nonchè il Documento programmatico stesso. Contestualmente ha chiesto la condanna della Regione Puglia al pagamento delle somme rivenienti dalla differenza rispetto all’importo effettivo delle prestazioni complessivamente erogate; in subordine chiede il pagamento della stessa somma a titolo di risarcimento o di indebito arricchimento, oltre interessi e rivalutazione.
Con atto depositato in data 2 maggio 2011 si è costituita in giudizio la Regione Puglia chiedendo la reiezione del gravame.
All’udienza del 16 febbraio 2012 la causa è stata trattenuta per la decisione.
2.- Il ricorso si fonda su di un’articolata serie di censure.
Con il primo motivo si contesta la tardiva fissazione del tetto di spesa con efficacia retroattiva ad anno concluso. La questione viene ripresa nel terzo motivo, ponendo l’accento sulla necessità in tali casi di una puntuale valutazione delle situazioni giuridiche soggettive e delle aspettative maturate dagli operatori nonchè di un’attenta verifica dell’impatto negativo sulla gestione dell’anno già concluso in assenza della quale le determinazione programmatiche si risolverebbero in una disciplina inidonea allo scopo; e lo spunto argomentativo viene ulteriormente sviluppato sia nel quarto motivo in cui si deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato per aver del tutto omesso un’adeguata istruttoria sugli effetti pregiudizievoli della ritardata adozione, sia nel quinto motivo in cui si lamenta la mancata partecipazione degli operatori all’istruttoria tradottasi nella mancata possibilità di esibire e documentare i pregiudizi subiti.
2.1.- Il primo gruppo di censure ruota quindi essenzialmente intorno al problema della fissazione retroattiva dei tetti di spesa arricchita dal corollario del difetto di istruttoria, o meglio di istruttoria partecipata, che sola avrebbe potuto consentire -secondo la prospettazione di parte ricorrente- in tale condizione di ritardo una corretta ponderazione degli interessi e un’idonea regolamentazione postuma di una gestione già conclusa.
L’impostazione non appare convincente.
Sebbene non possa dubitarsi che la determinazione retroattiva dei tetti di spesa incontri un limite nella tutela dell’affidamento degli operatori del settore, è stato chiarito da corposa giurisprudenza che l’affidamento stesso non possa ritenersi violato ogniqualvolta il budget assegnato non si discosti in modo considerevole da quello previsto per l’anno precedente che assume, pertanto, la valenza di parametro di riferimento. E l’orientamento è stato da ultimo confermato dall’Adunanza plenaria con la recentissima decisione n.3/2012, sebbene con la precisazione che la latitudine della discrezionalità amministrativa debba ritenersi condizionata alla misura del ritardo nella programmazione e sancendo l’obbligo di “¦una motivazione tanto più approfondita quanto maggiore è il distacco dalla prevista percentuale di tagli” (cfr. pagg.19 e 20).
In quest’ottica, le censure proposte in ricorso non colgono nel segno. Le stesse sono invero preordinate a censurare sic et simpliciter il ritardo nella programmazione in sè considerato e non già l’ampiezza del potere discrezionale esercitato dall’Amministrazione regionale, in effetti, con notevole ritardo. Vanno, pertanto, tutte respinte.
2.2.- Con il secondo motivo si introduce invece un’altra questione. Quella ben nota della legittimità dell’imposizione stessa di un tetto di spesa agli enti cd. equiparati agli ospedali pubblici quale quello ricorrente, di recente affrontata in due diverse pronunzie di questo Tribunale (Sez.III, n.1796/2011 e Sez.II, n.453/2012 ).
Nonostante il differente iter motivazionale seguito e le conclusioni non proprio omogenee sul significato e sulla latitudine di tale equiparazione, un profilo può ormai ritenersi acclarato.
L’entrata in vigore della l.133/2008 ha certamente innovato il rapporto con i soggetti equiparati ponendo sullo stesso piano gli enti ecclesiastici e gli altri operatori sanitari privati, imponendo la stipulazione degli accordi contrattuali anche con gli istituti, enti ed ospedali di cui agli art 41 e 43, comma 2, della legge n.833/78 e il vincolo della programmazione annuale regionale a tutti gli operatori di settore.
Almeno dall’esercizio finanziario 2009 tale disciplina innovativa esplica la sua efficacia.
Del resto, il perseguimento del fine di razionalizzazione di tutta la spesa sanitaria è stato definitivamente sviluppato ed attuato con la l. r. n.12/2010 di approvazione del Piano di rientro sanitario, con cui la Regione Puglia ha tassativamente vietato l’erogazione e remunerazione con oneri a carico del S.S.R. di prestazioni effettuate al di fuori dei tetti massimi e dei volumi di attività predeterminati annualmente, anche qui in riferimento alla generalità del sistema sanitario, ivi compresi gli ospedali parificati (cfr. art.3).
Appare allora evidente che quanto meno a partire dal 2009, per effetto del crescente deficit della sanità , tutte le strutture private siano state collocate su di un piano di parità , senza alcuna differenziazione, a beneficio dell’omogeneità al sistema. Tale punto è dirimente con riferimento alla fattispecie che ci occupa restando alla stessa estranea ogni altra questione legata all’interpretazione della disciplina previgente.
Il secondo motivo va quindi respinto.
2.3.- Altra questione è quella affrontata nel sesto motivo di ricorso che attiene alla diversa problematica della determinazione tardiva delle nuove tariffe riferite ai 54 nuovi DRGs e ai 12 modificati nonchè all’invarianza delle tariffe dei DRGs da 1 a 523 di cui alla delibera di G.R. n.2858/2010 oggetto di autonomo gravame (iscritto al n.690/2011). Le censure riproducono invero fedelmente il motivo n.5 del ricorso appena richiamato e si rivelano in questa sede inconferenti.
Devono pertanto essere dichiarate inammissibili nei termini in cui sono state formulate.
2.4.- Inammissibile infine anche l’ultima censura, quella dedotta sub 7 che, analogamente, si risolve nel richiamo ad un diverso giudizio promosso dalla stessa parte ricorrente e non presenta alcuna attinenza con l’oggetto del presente ricorso.
3.- Vanno respinte anche le domande subordinate: corresponsione delle differenze tra tetto di spesa gravato e importo effettivo del costo di produzione del servizio per l’anno 2010 a titolo di risarcimento ovvero di indebito arricchimento.
Entrambe sono state formulate in termini generici e risultano sprovviste di prova.
3.- In sintesi il gravame va in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile. Considerate tuttavia la complessità della questione e le incertezze interpretative che ancora involgono alcuni dei profili esaminati, il Collegio ritiene di procedere alla compensazione integrale delle spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia-Bari (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo dichiara inammissibile. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 16 febbraio 2012 e del giorno 30 maggio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Sabato Guadagno, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere
Giacinta Serlenga, Primo Referendario, Estensore