- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Motivi di ricorso – Vizio di incompetenza – Esame pregiudiziale – Necessità – Conseguenze

2. Ambiente ed ecologia – Inquinamento – Bonifica – Competenza -D.Lgs. n.152/2006 – Spetta alla Regione

1. Il motivo di incompetenza deve essere esaminato prioritariamente ed il suo accoglimento comporta l’assorbimento delle altre censure, poichè il giudice deve limitarsi a rimettere l’affare all’Autorità ritenuta competente senza poter compiere accertamenti di merito, in assenza di contraddittorio con quest’ultima (il TAR ha precisato che tale risalente orientamento trova conforto nell’art. 34, 2° comma, c.p.a., che ha espressamente codificato il principio in virtù del quale il giudice in nessun caso può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati).

2. A seguito dell’entrata in vigore del D. Lgs. n. 152/2006 ed al correlato venir meno del Decreto Ministeriale n. 471/1999 (attuativo del D. Lgs. n. 22/1997) la Regione è subentrata al Comune nella responsabilità delle procedure relative ai siti inquinati.

N. 01004/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00038/2006 REG.RIC.
N. 01219/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 38 del 2006, proposto da Italcementi S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Caputi Jambrenghi e Riccardo Villata, con domicilio eletto presso il primo, in Bari – Marina S. Giorgio, via Abate Eustasio, 5;
contro
Comune di Modugno, rappresentato e difeso dall’avv. Pasquale La Pesa, con domicilio eletto in Bari, Via Putignani, 56;
Regione Puglia, Azienda U.S.L. Ba/4;

sul ricorso numero di registro generale 1219 del 2006, proposto da Italcementi S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Caputi Jambrenghi e Riccardo Villata, con domicilio eletto presso il primo, in Bari – Marina S. Giorgio, via Abate Eustasio, 5;
contro
Comune di Modugno, rappresentato e difeso dall’avv. Marco Palieri, con domicilio eletto in Bari, via Venezia, 14;
Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale – A.R.P.A. -;
per l’annullamento
quanto al ricorso n. 38 del 2006,
dell’ordinanza sindacale 7 novembre 2005 n. 52.408, nonchè di ogni altro atto consequenziale, presupposto o connesso, ancorchè non conosciuto;
quanto al ricorso n. 1219 del 2006,
della nota 11 maggio 2006 n. 23493, nonchè di ogni altro atto consequenziale, presupposto o connesso, ancorchè non conosciuto.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Modugno;
visto l’atto di costituzione nel ricorso n. 38/2006 dell’avvocato Pasquale La Pesa, in sostituzione dell’avvocato Luigi Campanale, originario difensore del Comune di Modugno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 aprile 2012 il cons. Giuseppina Adamo e uditi per le parti i difensori, avv.ti Riccardo Villata, Pasquale La Pesa e Marco Palieri;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
A. Con il ricorso n. 38/2006, la società per azioni Italcementi, proprietaria di un complesso industriale ubicato nel territorio di Modugno, ha impugnato l’ordinanza 7 novembre 2005 n. 52.408, con la quale il Sindaco del Comune di Modugno la diffidava ad operare la bonifica del sito, predisponendo il piano di caratterizzazione entro 48 ore.
La Italcementi invero interpretava l’atto nel senso che la caratterizzazione dovesse riguardare la cava “Matracco”, annessa al centro di distribuzione di Modugno, perchè solo in riferimento a questa zona era intervenuto un fatto nuovo ovvero la segnalazione, a seguito del sopralluogo della A.R.P.A. del 10 maggio 2005, della presenza di materiali non precisati e comunque non a base di amianto.
Con il ricorso n. 1219/2006 la società ha contestato il rigetto del piano di caratterizzazione, espresso nella nota 11 maggio 2006 n. 23493.
Si è costituito il Comune di Modugno che ha chiesto il rigetto di entrambi i ricorsi.
Sulle conclusioni delle parti le cause sono state riservate per la decisione all’udienza del 5 aprile 2012.
B.1. I ricorsi possono riunirsi, stante la loro evidente connessione soggettiva e oggettiva.
B.2. Conviene inoltre, nell’ordine di esame, dare precedenza al secondo (n. 1219/2006).
La nota 11 maggio 2006 n. 23493, con la quale l’Amministrazione municipale ha espresso il proprio avviso sfavorevole sul piano di caratterizzazione presentato dalla Italcementi in ossequio all’ordinanza 7 novembre 2005 n. 52.408 (proprio perchè ritenuto dall’Ente incompleto e inadeguato, non riferendosi all’intero complesso, bensì solo alla cava “Matracco”), è illegittima, come denunciato dalla ricorrente.
Secondo la prospettazione attorea, il rifiuto (datato 11 maggio 2006) sarebbe stato emesso da un’autorità incompetente. A seguito dell’entrata in vigore del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (pubblicato sulla Gazzetta ufficiale il 14 aprile 2006) e al correlato venir meno del decreto ministeriale n. 471/1999 (attuativo del decreto legislativo 5 febbraio 1997 n. 22), al comune sarebbe infatti subentrata la regione nella responsabilità delle procedure relative ai siti inquinati (articolo 242).
Oppone l’Ente locale, invocando il disposto dell’articolo 264 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, che tale passaggio di competenze non era ancora operativo alla data della nota dirigenziale.
In base all’articolo 264 “A decorrere dalla data di entrata in vigore della parte quarta del presente decreto restano o sono abrogati, escluse le disposizioni di cui il presente decreto prevede l’ulteriore vigenza: (¦)
i) il decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22. Al fine di assicurare che non vi sia alcuna soluzione di continuità nel passaggio dalla preesistente normativa a quella prevista dalla parte quarta del presente decreto, i provvedimenti attuativi del citato decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, continuano ad applicarsi sino alla data di entrata in vigore dei corrispondenti provvedimenti attuativi previsti dalla parte quarta del presente decreto”.
Deve considerarsi però che il rilievo dell’Amministrazione, come formulato, è rimasto del tutto generico, non essendo stato specificato quali precisamente siano i “provvedimenti attuativi previsti dalla parte quarta del presente decreto” in attesa dei quali “i provvedimenti attuativi del citato decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, continuano ad applicarsi”.
In realtà la parte quarta (“norme in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati”) comprende numerosi articoli (dal 177 al 266) che, nella complessità delle previsioni, operano vari rinvii a norme attuative (come, per esempio, gli articoli 181, terzo comma, 195, 205, quarto comma, 212, quindicesimo comma).
Tale tecnica di redazione però non tocca il titolo V, dedicato alla “bonifica di siti contaminati” (articoli 239-253), il quale invece contiene direttamente la disciplina puntuale dei procedimenti (in specie, regolata dall’articolo 242) oppure rinvia per gli aspetti tecnici agli allegati allo stesso decreto legislativo.
Di conseguenza, non essendo stati individuati per questo titolo i futuri “corrispondenti provvedimenti attuativi”, rilevanti per l’ultrattività degli analoghi provvedimenti collegati al decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, non vi è motivo per ritenere che l’abrogazione di tale ultima normativa (con il D.M. n. 471/1999) non sia immediatamente operativa.
Riguardo alla censura si deve ancora ricordare che, secondo una giurisprudenza consolidata, formatosi sotto il vigore dell’articolo 26, secondo comma, della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, il motivo d’incompetenza va esaminato prioritariamente e il suo accoglimento comporta l’assorbimento degli altri motivi, in quanto il giudice deve limitarsi a rimettere l’affare all’autorità competente senza poter compiere accertamenti di merito, in assenza di contraddittorio con quest’ultima amministrazione (Consiglio Stato, Sez. IV, 14 maggio 2007 n. 2427; 12 dicembre 2006 n. 7271; 12 marzo 1996 n. 310; 7 giugno 1984, n. 443; Sez. V, 12 giugno 2009 n. 3765; 6 marzo 2001 n. 1253; 25 febbraio 1991, n. 193; 21 aprile 1986, n. 229; Sez. VI, 7 aprile 1981, n. 140; Cons. giust. amm. sic., 22 maggio 1985, n. 60).
La valutazione del merito della controversia si risolverebbe infatti in un giudizio meramente ipotetico sull’ulteriore attività amministrativa dell’organo competente cui spetta l’effettiva valutazione della vicenda e che potrebbe emanare o meno l’atto in questione o comunque provvedere con un contenuto differente. Diversamente opinando verrebbe leso il principio del contraddittorio rispetto all’organo competente, dato che la regola di condotta giudiziale si formerebbe senza che questa abbia partecipato al giudizio.
La possibilità che, oltrepassando l’incompetenza, il giudice formuli un giudizio anticipato sui futuri provvedimenti dell’organo riconosciuto come competente e così vincoli in modo anomalo la riedizione del potere (per lo meno nei rapporti intersoggettivi, come precisato dalle sentenze T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, 8 gennaio 2011 n. 10; 8 luglio 2010 n. 2479; T.A.R. Liguria, Genova, sez. II, 29 febbraio 2012 n. 347) rende l’orientamento attuale, visto che esso può fondarsi oggi sull’interpretazione del vigente articolo 34, comma secondo, del codice del processo amministrativo, per il quale “In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”.
Si deve a questo punto aggiungere che la disciplina transitoria dettata dall’articolo 265, quarto comma, del decreto legislativo n. 152/2006, come interpretata dalla Corte costituzionale, 18 giugno 2008, n. 214, esprime la volontà del legislatore statale di vedere applicata la normativa sopravvenuta non soltanto ai procedimenti in corso, ma anche a quelli già conclusi, con sottrazione soltanto delle bonifiche già portate a compimento.
Considerando quindi non solo la necessità di adeguarsi ai nuovi parametri, ma anche la circostanza, che emerge dalla sentenza della prima Sezione 12 maggio 2011 n. 718, resa inter partes, dell’avvenuto conseguimento dei certificati di restituibilità 5 aprile 2007 n. 58.100, I giugno 2007 n. 45.234, 25 luglio 2007 n. 135.928 e 21 settembre 2007 n. 169.250 (dopo la bonifica, effettuata secondo il piano presentato il 30 maggio-3 giugno 2003) del reparto macinazione carbone-primo piano, del reparto macinazione cotto-primo piano, del forno 1 (secondo piano), del forno 2 (primo piano) e del forno 3, nonchè del reparto forni, tramogge e scambiatori di calore (primo, secondo e terzo livello), deve ritenersi che le correlate esigenze di rimodulazione degli interventi sul sito rendano non più attuale l’interesse all’annullamento dell’ordinanza 7 novembre 2005 n. 52.408 (che imponeva il piano di caratterizzazione), gravata con il ricorso n. 38/2006. Esso va quindi dichiarato improcedibile.
Lo svolgersi dell’intera vicenda e il susseguirsi della disciplina, con le relative questioni di diritto intertemporale, giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti,
– accoglie il ricorso n. 1219/2006 e, per l’effetto, annulla la nota 11 maggio 2006 n. 23493;
– dichiara improcedibile il ricorso n. 38/2006.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Pietro Morea, Presidente
Giuseppina Adamo, Consigliere, Estensore
Francesca Petrucciani, Referendario