- Camera Amministrativa

Edilizia e urbanistica – Esecuzione del giudicato – Ritipizzazione – Variante – Recepimento nel PUG in itinere – Presupposti

L’attività di ritipizzazione di un suolo attuata in esecuzione di una sentenza deve essere incardinata nell’ambito del procedimento di approvazione dello strumento urbanistico generale quando i tempi di approvazione del nuovo piano generale siano compatibili con quelli dettati dall’ottemperanza della sentenza e quando quest’ultima sia priva di indicazioni specifiche circa il quid e il quomodo della nuova tipizzazione. E’ pertanto viziata da eccesso di potere per irragionevolezza ed illogicità l’approvazione di una variante assunta disgiuntamente dal procedimento in itinere di approvazione del nuovo piano urbanistico generale dal quale la variante è rimasta avulsa anche rispetto alla valutazione dell’effettivo ed attuale fabbisogno di standards nella specifica zona che la riguarda.

N. 00882/2012 REG.PROV.COLL.
N. 01505/2007 REG.RIC.
N. 01006/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1505 del 2007, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
C.E.R. Costruzioni Edili Rotondo s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Saverio Profeta, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Cognetti, 25;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Anna Bucci, con domicilio eletto in Bari, via Nazario Sauro, 33;
Comune di Monopoli, rappresentato e difeso dagli avv.ti Lorenzo Dibello e Pierluigi Nocera, con domicilio eletto presso l’avv. Francesco Semeraro in Bari, via Dante, 51;

sul ricorso numero di registro generale 1006 del 2011, proposto da C.E.R. Costruzioni Edili Rotondo s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Saverio Profeta, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Cognetti, 25;

contro
Comune di Monopoli, rappresentato e difeso dagli avv.ti Lorenzo Dibello e Pierluigi Nocera, con domicilio eletto presso l’avv. Francesco Semeraro in Bari, via Dante, 51;
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Anna Bucci, con domicilio eletto in Bari, via Nazario Sauro, 33;

per l’annullamento
quanto al ricorso n. 1505 del 2007:
– della deliberazione della Giunta regionale n. 1333 del 3 agosto 2007, recante l’approvazione con prescrizioni della variante al piano regolatore generale di Monopoli per la ritipizzazione del terreno individuato al catasto al Foglio 1 – particella 3580;
– della deliberazione della Giunta regionale n. 646 del 5 aprile 2011, recante l’approvazione definitiva della suddetta variante, nonchè della nota di controdeduzioni del Comune di Monopoli prot. 30178/10;
quanto al ricorso n. 1006 del 2011:
– della deliberazione del Consiglio comunale di Monopoli n. 68 del 22 ottobre 2010, recante l’approvazione definitiva del piano urbanistico generale (P.U.G.);
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e del Comune di Monopoli;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 marzo 2012 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori avv.ti Saverio Profeta, Anna Bucci, Lorenzo Dibello;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. La C.E.R. s.r.l. espone di essere proprietaria di un suolo nel Comune di Monopoli, individuato al catasto al Foglio 1 – particella 3580, dell’estensione di circa 3.404 mq, classificato a “verde pubblico” nel piano regolatore comunale vigente dal 1977.
Essendo decaduto da lungo tempo il vincolo preordinato all’esproprio per decorso del quinquennio, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 1187 del 1968, la società ha proposto ricorso dinanzi a questo Tribunale per ottenere la condanna del Comune alla ritipizzazione dell’area.
Con sentenza n. 1871/2003 della Terza Sezione (passata in giudicato), il Tribunale ordinò al Comune di Monopoli di provvedere entro sessanta giorni sull’istanza della ricorrente.
Trascorso infruttuosamente il termine e permanendo l’inerzia del Comune, la ricorrente ottenne la nomina del commissario ad acta (con ordinanza di questo Tribunale n. 240/2005), nella persona del Rettore del Politecnico di Bari o suo delegato.
Il commissario, con deliberazione del 18 luglio 2005, provvide alla ritipizzazione urbanistica del terreno, classificandolo “area per servizi di interesse collettivo”. La delibera di adozione fu trasmessa alla Regione Puglia per la definitiva approvazione, ai sensi dell’art. 16 della legge regionale n. 56 del 1980.
Trascorsi circa nove mesi senza che il procedimento fosse concluso, la società ricorrente adì nuovamente questo Tribunale, per l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia serbata dalla Regione.
Con sentenza della Prima Sezione n. 1729/2007, il ricorso fu accolto, con l’ordine alla Regione Puglia di provvedere sulla proposta di variante entro centoventi giorni.
Finalmente, con deliberazione della Giunta n. 1333 del 3 agosto 2007, la Regione approvò la variante, con prescrizione al Comune di Monopoli di:
– specificare, nell’ambito delle destinazioni d’uso e delle tipologie di servizi elencate all’art. 22 delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore comunale, quale genere di attrezzatura pubblica si possa realizzare sul lotto, con delimitazione della maglia da sottoporre a studio d’insieme;
– regolamentare l’uso pubblico della struttura da realizzare.
2. Con il primo dei ricorsi in epigrafe, iscritto al numero di registro generale 1505 del 2007, la C.E.R. s.r.l. impugna tale delibera, deducendo motivi così rubricati:
I) violazione dell’art. 10 della legge n. 1150 del 1942 e dell’art. 16 della legge regionale n. 56 del 1980: la Regione avrebbe esercitato il potere di modifica d’ufficio della variante e di apposizione di prescrizioni al di fuori delle ipotesi consentite dalla legge urbanistica;
II) violazione dell’art. 7 della legge n. 1150 del 1942 e dell’art. 14 della legge regionale n. 56 del 1980, violazione dell’art. 22 delle n.t.a. del Comune di Monopoli ed eccesso di potere per travisamento e difetto d’istruttoria: la Regione avrebbe snaturato la disciplina adottata dal commissario ad acta, sovrapponendovi le norme tecniche di attuazione del piano regolatore del 1977, con ingiustificato aggravio procedurale.
La domanda di sospensiva è stata respinta, con ordinanza di questa Sezione n. 997 del 7 novembre 2007.
3. In seguito, il Comune di Monopoli ha avviato l’iter di formazione del piano urbanistico generale (P.U.G.), che è stato definitivamente approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 68 del 22 ottobre 2010, pubblicata sul B.U.R.P. del 4 novembre 2010.
Il P.U.G. ha previsto lo stralcio del terreno della società ricorrente, classificandolo come “contesto in formazione” e facendo rinvio alla disciplina attuativa della sentenza del Tribunale.
Frattanto, il Comune ha formulato le proprie controdeduzioni alle modifiche d’ufficio apportate dalla Regione Puglia sulla variante puntuale, stabilendo che sull’area di proprietà della C.E.R. s.r.l. potrà realizzarsi un “centro di quartiere”, ai sensi dell’art. 22 – lett. c) del previgente piano regolatore.
La Regione Puglia ha definitivamente approvato la variante con deliberazione n. 646 del 5 aprile 2011, nella quale ha recepito la previsione riguardante il “centro di quartiere”, specificando a sua volta che non vi sarà ammesso l’insediamento di attività commerciali e direzionali (contrariamente a quanto già progettato dalla stessa ricorrente ed approvato in via preliminare dal Comune, con delibera del 22 giugno 2010).
4. Avverso tale ultimo provvedimento la C.E.R. s.r.l. ha notificato motivi aggiunti, nell’ambito del ricorso iscritto al numero di registro generale 1505 del 2007, deducendo le seguenti ulteriori censure:
III) violazione dell’art. 22 delle n.t.a. del Comune di Monopoli, violazione della delibera di Consiglio comunale n. 51 del 1999 ed eccesso di potere per travisamento e contraddittorietà : l’esclusione della destinazione d’uso commerciale, all’interno del realizzando centro di quartiere, contrasterebbe con la chiara previsione dello strumento urbanistico comunale e non sarebbe giustificabile con il richiamo del D.M. n. 1444 del 1968;
IV) violazione dell’art. 10 della legge n. 1150 del 1942 e dell’art. 16 della legge regionale n. 56 del 1980: la Regione avrebbe nuovamente esercitato in modo improprio il potere di modifica d’ufficio della variante urbanistica;
V) violazione dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, violazione dell’art. 9 del D.P.R. n. 327 del 2001: la nuova disciplina approvata dalla Regione Puglia reitererebbe, nella sostanza, un vincolo ablatorio delle facoltà dominicali, attraverso l’obbligo di cessione alla mano pubblica del 65% della superficie fondiaria e l’imposizione di un utilizzo pubblico della restante parte edificabile;
VI) violazione del principio di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa ed eccesso di potere per sviamento, contraddittorietà , illogicità ed irragionevolezza: visto l’abnorme ritardo verificatosi nell’ultimazione della variante, il Comune di Monopoli avrebbe dovuto inserire la disciplina del lotto in questione nell’ambito del nuovo P.U.G., anzichè stralciarla con la generica definizione di “contesto in formazione”.
Si sono costituite la Regione Puglia ed il Comune di Monopoli, chiedendo il rigetto dell’impugnativa.
5. Con il secondo dei ricorsi, iscritto al numero di registro generale 1006 del 2011, la C.E.R. s.r.l. chiede l’annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Monopoli n. 68 del 22 ottobre 2010, recante l’approvazione definitiva del piano urbanistico generale (P.U.G.), nella parte in cui dispone lo stralcio del terreno in questione.
Si affida ad unico ed articolato motivo, con cui deduce eccesso di potere per sviamento, travisamento dei presupposti, illogicità ed ingiustizia manifesta: il Comune, con la classificazione di “contesto in formazione”, avrebbe nuovamente abdicato all’esercizio doveroso del potere di pianificazione, lasciando l’area priva di una specifica disciplina e destinazione urbanistica all’interno del P.U.G., alla stregua di zona bianca.
Anche in tale giudizio si sono costituiti la Regione Puglia ed il Comune di Monopoli, chiedendo il rigetto dell’impugnativa.
6. Ai preliminari della pubblica udienza del 21 marzo 2012 entrambe le cause sono passate in decisione.
DIRITTO
I ricorsi in epigrafe, per evidenti ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva, vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza.
Hanno carattere assorbente e sono fondate le censure introdotte con il ricorso numero 1006 del 2011 e con il motivo subVI) del ricorso numero 1505 del 2007.
Come esposto in narrativa, il terreno di proprietà della C.E.R. s.r.l. era destinato a “verde pubblico” nel piano regolatore comunale in vigore dal 1977.
Accertata la decadenza di detta previsione, per mancata attuazione dell’opera pubblica e della relativa procedura espropriativa nel quinquennio, il Comune di Monopoli è stato condannato a ritipizzare l’area, con sentenza di questo Tribunale n. 1871/2003.
Il protrarsi dell’attività esecutiva della sentenza, per inerzia imputabile alla Regione Puglia nella fase di approvazione dell’apposita variante adottata dal commissario ad acta nominato dal Tribunale, ha fatto sì che si svolgessero in parallelo due procedimenti di pianificazione: quello puntuale di variante, sul terreno di proprietà della società ricorrente, e quello generale di approvazione del nuovo P.U.G., ai sensi della legge regionale pugliese n. 20 del 2001.
Una volta avviato l’iter di formazione del nuovo strumento urbanistico generale, il Comune ben avrebbe potuto risolvere al suo interno la specifica vicenda del terreno della C.E.R. s.r.l., sbloccata da una pronuncia di condanna a provvedere del giudice amministrativo nella quale, tuttavia, restava indefinito il quid ed il quomodo della nuova tipizzazione.
L’avvio e la prosecuzione di un procedimento separato di variante si giustificava, a partire dal 2005 (allorquando il commissario ad acta deliberò l’adozione), per il fatto che l’esecuzione del giudicato non appariva compatibile con i tempi necessari all’approvazione del nuovo piano regolatore comunale.
Nella fattispecie, tuttavia, lo stralcio dal P.U.G. in itinere ha perso ogni giustificazione.
Il Comune avrebbe dovuto far confluire la regolamentazione dell’area della società ricorrente nell’impianto del nuovo strumento urbanistico, soprattutto allo scopo di apprezzare con maggiore consapevolezza il fabbisogno di standards e, più in generale, la situazione esistente e le prospettive di sviluppo urbanistico della zona.
E’ significativo, al riguardo, che le modifiche d’ufficio e le prescrizioni apportate dalla Regione Puglia sulla variante commissariale (censurate nel merito sotto più profili dall’odierna ricorrente, con la prima delle impugnative qui riunite) siano state motivate proprio in relazione all’asserita esigenza di assicurare l’effettiva realizzazione di attrezzature d’uso collettivo (ex D.M. n. 1444 del 1968), al servizio degli insediamenti circostanti. Secondo la difesa regionale, infatti, il commissario ad acta non avrebbe svolto adeguata istruttoria su tale aspetto ed avrebbe inopportunamente consentito la realizzazione di nuove volumetrie a destinazione commerciale e direzionale, senza assicurare il primario soddisfacimento dei bisogni della collettività , attraverso la costruzione di strutture ad uso pubblico (culturali, sociali, assistenziali, etc.).
Ma è evidente, ad avviso del Collegio, che la sede connaturale dell’istruttoria sull’effettivo ed attuale fabbisogno distandards sia proprio il complesso procedimento di formazione del nuovo strumento urbanistico generale, che tipicamente consente una compiuta visione d’insieme delle problematiche presenti sul territorio cittadino e dell’eventualedeficit di attrezzature collettive ed urbanizzazioni primarie e secondarie, in una specifica zona.
In base alle considerazioni che precedono, l’irragionevolezza ed illogicità della scelta perseguita dalla Regione Puglia e dal Comune di Monopoli discendono non tanto dal ritardo con cui il procedimento di approvazione della variante si è perfezionato (circa sei mesi dopo la definitiva approvazione del nuovo P.U.G. comunale), quanto piuttosto dalla disorganicità dell’attività di (ri)tipizzazione così posta in essere, che è rimasta avulsa, mediante la tecnica dello stralcio, dal disegno pianificatorio e normativo del P.U.G., al quale fondatamente la società ricorrente pretende che sia ricondotta la disciplina del suolo di sua proprietà .
Gli atti impugnati, dunque, sono affetti da eccesso di potere sotto il profilo della irragionevolezza ed illogicità e vanno annullati, restando assorbite le ulteriori censure.
In conclusione, sono accolti il motivo sub VI) del ricorso numero 1505 del 2007 ed il motivo unico del ricorso numero 1006 del 2011. Per l’effetto, è integralmente annullata la variante definitivamente approvata con deliberazione della Giunta regionale n. 646 del 5 aprile 2011 ed è annullato, in parte qua, il piano urbanistico generale del Comune di Monopoli approvato con deliberazione n. 68 del 22 ottobre 2010 (quest’ultimo limitatamente alla classificazione quale “contesto in formazione” del lotto di proprietà della C.E.R. s.r.l., individuato al catasto al Foglio 1 – particella 3580).
E’ viceversa improcedibile, per difetto d’interesse, l’impugnativa della deliberazione della Giunta regionale n. 1333 del 3 agosto 2007 (recante l’approvazione della variante con prescrizioni, cui ha fatto seguito la definitiva approvazione da parte della Regione nei termini descritti).
Al disposto annullamento consegue l’obbligo del Comune di Monopoli di approvare una nuova disciplina urbanistica per detta area, all’interno del vigente piano urbanistico generale (P.U.G.).
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate a carico della Regione Puglia e del Comune di Monopoli nella misura forfetaria indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, previa loro riunione li accoglie nei sensi di cui in motivazione.
Condanna la Regione Puglia ed il Comune di Monopoli al pagamento delle spese di giudizio in favore della società ricorrente, ciascuno nella misura di euro 3.000 (tremila) oltre i.v.a., c.a.p. ed accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Savio Picone, Primo Referendario, Estensore
Paolo Amovilli, Referendario