- Camera Amministrativa

1. Enti ed organi P.A. – Regione – Comitato Urbanistico Regionale – Componenti – Applicabilità meccanismo c.d. ‘spoil system’ – Esclusione – Ragioni
2. Risarcimento del danno – Danno esistenziale – Risarcibilità ex art. 30 c.p.a. – Allegazione e prova della sua consistenza e dipendenza causale dall’atto amministrativo illegittimo – Necessità

1. E’ illegittima la revoca o la sostituzione dei membri del C.U.R. disposta a seguito della cessazione del mandato dell’organo designante, attesa la sua natura di organo tecnico svincolato da ogni rapporto di esponenzialità politica.
2. Non è risarcibile il danno non patrimoniale in assenza di prova in ordine sia alla sua consistenza, sia alla sua dipendenza causale dall’adozione di atti amministrativi illegittimi (Nella specie, secondo il TAR, il ricorrente, pur avendo subito una revoca illegittima da componente del C.U.R. tramite spoil system, non ha titolo al risarcimento del danno esistenziale, non avendo individuato comportamenti dei terzi denotanti disistima nei suoi confronti nè avendo provato di aver subito disagio morale o psicofisico).

N. 00717/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00781/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 781 del 2011, proposto da Marangio Marcella, rappresentata e difesa dall’avv. Gabriella De Giorgi Cezzi, con domicilio eletto presso l’avv. Giovanna Corrente, in Bari, via Celentano, 27;

contro
Unione Regionale delle Province Pugliesi (UPI Puglia), rappresentata e difesa dall’avv. Fabio D’Ambrosio Lettieri, con domicilio eletto in Bari, via De Rossi, 196;
Regione Puglia;

nei confronti di
Gerardo Fedele, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Mormandi, con domicilio eletto presso l’avv. Dario Fidanzia, in Bari, via Dante, 33;
Carmi Marco;

per l’annullamento, nei limiti dell’interesse,
previa adozione di idonea misura cautelare,
– della deliberazione del Comitato Direttivo dell’UPI (Unione Province Italiane) – Puglia n. 15/2010 del 19 gennaio 2010, conosciuta solo in data 17 febbraio 2011, avente ad oggetto: “Comitato urbanistico regionale. Designazione rappresentanti UPI Puglia”;
– della nota UPI di trasmissione prot. n. 104 del 2 marzo 2010 (prot. R.P. – Assessorato Assetto del Territorio prot. n. 4684 dell’8 marzo 2010), avente a aggetto “Comitato urbanistico regionale. Designazione rappresentanti UPI Puglia”;
– di ogni atto comunque connesso presupposto e consequenziale e in particolare:
– del D.P.G.R. n. 1315 DEC/URB/17 del 9 dicembre 2010 avente a oggetto: “Comitato urbanistico Regionale LL.RR. n. 8/1980, 56/1980 e n. 18/2009. Sostituzione rappresentanti U.P.I.” e della nota di trasmissione prot. n. 16640 del 21 dicembre 2010: “Comitato Urbanistico Regionale. Sostituzione rappresentanti U.P.I. – Notifica DPGR n. 1315 del 9/12/2010”, ricevuta in data 3 gennaio 2011;
– delle note del Presidente UPI:
– prot. n. 201/U.R.P.P. del 26 aprile 2010 (prot. R.P. n. 72 CUR del 30 aprile 2010): “Comitato urbanistico regionale. Designazione rappresentanti UPI Puglia”;
– prot. n. 694 del 26 novembre 2010 (prot. R.P. n. 15759 del 29 novembre 2010): “Comitato urbanistico regionale. Sostituzione rappresentanti. Risposta a nota del 25.11.2010”;
e per il risarcimento del danno consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Unione Regionale delle Province Pugliesi (UPI Puglia) e di Fedele Gerardo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2012 per le parti i difensori avv.ti Giovanna Corrente, su delega dell’avv. Gabriella De Giorgi Cezzi, Libera Valla, su delega dell’avv. Fabio D’Ambrosio Lettieri, e Giuseppe Mormandi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
Il Comitato Direttivo dell’UPI (Unione delle Provincie Italiane) decideva con deliberazione n. 15 del 19 gennaio 2010 la sostituzione dei componenti del CUR (Comitato Urbanistico Regionale) architetti Massimo Evangelista e Marcella Marangio (odierna ricorrente), ritenuti non più legittimati ad munus, rispettivamente con l’arch. Gerardo Fedele e l’avv. Marco Carmi.
Con nota prot. n. 201 del 26 aprile 2010 l’UPI evidenziava che ai componenti dei CUR è applicabile il meccanismo dellospoil system di cui all’art. 50 dlgs 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) e cioè la decadenza automatica ope legis degli stessi componenti alla scadenza del mandato di chi ha espresso la designazione.
La successiva nota dell’UPI prot. n. 694 del 26 novembre 2010 così motiva la sostituzione dei due professionisti: “¦ pur avendo svolto regolarmente le funzioni assegnate, si sono sottratti per l’intero periodo del mandato ai compiti relazionali con l’organo designante, come avviene di regola nell’esplicazione della relazione di rappresentanza ¦”.
La ricorrente arch. Marangio Marcella impugna in questa sede i citati atti.
Rileva la deducente che in forza della legge regionale istitutiva del CUR (i.e. art. 3, comma 1, lett. b legge Regione Puglia 17 gennaio 1980, n. 8) i componenti del Comitato devono essere unicamente dotati di specifica competenza nelle discipline dell’urbanistica, dell’uso del territorio e nella tutela del paesaggio; che non si tratta di un organo politico, nè di un organo amministrativo, bensì di un organo tecnico di consulenza in materia urbanistica cui non si applica il meccanismo dello spoil system; che l’UPI, nel momento in cui ha designato i componenti del CUR, ha consumato ogni potere di revoca; che i provvedimenti impugnati violano il principio di parità di genere negli uffici pubblici; che è stata omessa la doverosa comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 legge 7 agosto 1990, n. 241; che la motivazione del gravato provvedimento di sostituzione è postuma e comunque falsa e sviata.
La ricorrente chiede, altresì, la condanna della Amministrazione al risarcimento dei danni consequenziali.
Si costituivano l’UPI ed il controinteressato arch. Gerardo Fedele, resistendo al gravame.
Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso sia fondato.
Preliminarmente vanno disattese le eccezioni di tardività del ricorso (notificato solo in data 3 marzo 2011), formulate rispettivamente dal controinteressato Gerardo Fedele e dall’UPI.
Quanto alla prima eccezione, va rilevato che la nota racc. prot. n. 37 del 18.3.2010 (recante un esplicito riferimento alla gravata nota prot. n. 104 del 2.3.2010 ed alla impugnata deliberazione n. 15/2010) inviata alla Marangio non risulta essere munita di avviso di ricevimento (secondo quanto correttamente evidenziato da parte ricorrente nella memoria del 10 maggio 2011).
Peraltro, a comprova di quanto sostenuto dalla Marangio la citata nota racc. prot. n. 37 del 18.3.2010 (cfr. allegato sub 1 della memoria del 10 maggio 2011) reca nella intestazione la dicitura “raccomandata” senza la specificazione “a/r”.
Nè è stata fornita prova in ordine all’esistenza di tale avviso (ed al ricevimento dello stesso) da parte di colui su cui grava il relativo onere (ovvero colui – nel caso di specie Gerardo Fedele – che eccepisce la tardività del ricorso [cfr. Cons. Stato, Sez. V, 20 giugno 2011, n. 3696: “Ai fini della verifica della fondatezza dell’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività la parte che la eccepisce deve fornire rigorosi riscontri in ordine alla conoscenza dell’atto gravato in tempi antecedenti al termine decadenziale di impugnazione e, in particolare, dare prova della tardività dell’impugnazione sub specie di piena conoscenza dell’atto gravato.”]).
Con riferimento alla seconda eccezione, deve essere rimarcato – conformemente a quanto evidenziato dalla Marangio nella memoria del 10 maggio 2011 – che la nota prot. n. A00079/16640 del 21.12.2010 (con cui parte ricorrente ha avuto notizia del gravato decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 1315/2010) risulta esserle stata comunicata a mezzo lettera raccomandata con avviso di ricevimento.
Secondo l’attestazione del sito www.poste.it prodotta dalla deducente in allegato (sub 3) alla predetta memoria (attestazione, peraltro, non specificamente contestata dalle controparti e, quindi, costituente ai sensi dell’art. 64, comma 2 cod. proc. amm. prova valutabile da questo Tribunale), la data di consegna della raccomandata presso lo sportello del centro postale di Mesagne (ove consta che la Marangio risiede) è il 3 gennaio 2011 (v. coincidenza del codice numerico di spedizione n. 138980176748 riportato nella suddetta attestazione del sito internet con quello riportato nel codice a barre del plico contenente il D.P.G.R. n. 1315/2010 inviato alla Marangio e prodotto in allegato sub 3 al ricorso introduttivo).
Detto plico reca, inoltre, l’indicazione “notificata il 03/01/2011”.
Peraltro, in ordine alla valenza della attestazione tratta dal sito internet delle poste, va evidenziato che ai sensi dell’art. 55, comma 6 cod. proc. amm. “Ai fini del giudizio cautelare, se la notificazione è effettuata a mezzo del servizio postale, il ricorrente, se non è ancora in possesso dell’avviso di ricevimento, può provare la data di perfezionamento della notificazione producendo copia dell’attestazione di consegna del servizio di monitoraggio della corrispondenza nel sito internet delle poste. E’ fatta salva la prova contraria.”.
Detta disposizione può essere valutata come sintomatica di una voluntas legis nel senso di attribuire valenza non settoriale (e cioè non limitata al giudizio cautelare) al principio in forza del quale la produzione (non contestata) della copia dell’attestazione di consegna del servizio di monitoraggio della corrispondenza nel sito internet delle poste costituisce prova del perfezionamento della notificazione di un atto giuridico.
Ritiene, pertanto, questo Collegio alla luce delle considerazioni espresse in precedenza che la richiesta istruttoria, formulata dall’UPI a pag. 2 della memoria depositata in data 3 gennaio 2012 al fine di verificare la tempestività del ricorso, di ordine di esibizione, da parte della Regione Puglia, dell’avviso di ricevimento della nota prot. n. A00079/16640 del 21.12.2010 non possa trovare accoglimento.
Ne consegue che il presente ricorso (notificato in data 3 marzo 2011) non può essere considerato tardivo.
Nel merito, va rilevato che ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. b) legge Regione Puglia n. 8/1980 i componenti del CUR devono essere dotati unicamente di specifica competenza nelle discipline dell’urbanistica, dell’uso del territorio e nella tutela del paesaggio.
Il comma 1 della disposizione regionale da ultimo citata (già sostituito dall’art. 52, comma 2 legge Regione Puglia 31 maggio 1980, n. 56 e poi nuovamente novellato dall’art. 1 legge Regione Puglia 7 ottobre 2009, n. 18) così recita:
«Il CUR è presieduto dall’Assessore all’urbanistica, o da un suo delegato scelto tra i componenti di cui ai punti a) e b), ed è composto dai seguenti membri dotati di specifica competenza nelle discipline dell’urbanistica, dell’uso del territorio e nella tutela del paesaggio. In particolare ne fanno parte esperti in possesso di diploma di laurea attinente alla tutela paesaggistica, alla storia dell’arte e dell’architettura, al restauro, al recupero e al riuso dei beni architettonici e culturali, alla progettazione urbanistica e ambientale, alla pianificazione territoriale, alle scienze agrarie o forestali e alla gestione del patrimonio naturale, nonchè esperti dotati di specifica competenza in diritto amministrativo. In ciascuna delle designazioni si deve garantire la rappresentanza di una pluralità di competenze:
a) tre rappresentanti dei comuni della regione, designati dall’ANCI;
b) due rappresentanti delle province della Regione, designati dall’UPI;
c) sei rappresentanti delle organizzazioni professionali degli architetti e ingegneri, designati dai rispettivi ordini della Regione, d’intesa tra loro;
d) sette membri designati dal Consiglio regionale;
e) il coordinatore dell’Assessorato regionale all’urbanistica;
f) un funzionario dell’ufficio regionale competente in materia di Valutazione ambientale strategica designato dall’Assessore competente.».
Non si tratta, pertanto, di un organo politico, nè di un organo amministrativo, bensì di un organo tecnico di consulenza in materia urbanistica.
Conseguentemente, con riferimento a detto organo non può trovare applicazione il meccanismo del cd. spoil systemdelineato dall’art. 50, comma 8 dlgs n. 267/2000 (la cui operatività è invocata nel caso di specie dalle controparti).
Ai sensi della menzionata disposizione “Sulla base degli indirizzi stabiliti dal consiglio il sindaco e il presidente della provincia provvedono alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del comune e della provincia presso enti, aziende ed istituzioni.”.
Ritiene questo Collegio che la nomina dei componenti del CUR non abbia carattere fiduciario, non venendo in rilievo – come detto – un organo nè politico, nè amministrativo.
Pertanto, i membri del CUR non decadono automaticamente ope legis nel momento in cui cessa il mandato del precedente Presidente dell’UPI (che li aveva nominati) e viene designato un nuovo Presidente (come, appunto, accaduto nel caso di specie).
A tal proposito, rileva T.A.R. Friuli Venezia Giulia, Trieste, 6 giugno 2007, n. 437, alle cui conclusioni questo Collegio ritiene di aderire: “àˆ inapplicabile il c.d. spoil system alla revoca di amministratori di un ente (nella specie di una Casa di riposo) pur nominati dal Sindaco, che in base allo statuto dell’ente stesso non siano espressamente designati come rappresentanti del comune, revocabili ex art. 50, comma 8 d.lg. n. 267 del 2000, nè da esso risulti un rapporto di esponenzialità politica con l’Amministrazione comunale in carica, nè gli atti di revoca motivino in ordine alla conformità o meno del loro operato con gli indirizzi deliberati dal Consiglio comunale, indicando le ragioni per cui sarebbero stati disattesi.”.
Analogamente T.A.R. Liguria, Genova, Sez. II, 30 maggio 2008, n. 1168 evidenzia che “àˆ inapplicabile il c.d. spoil systemalla revoca di amministratori di un ente pur nominati dal Sindaco, che in base allo statuto dell’ente stesso non siano espressamente designati come rappresentanti del Comune, revocabili ex art. 50 comma 8 d.lg. n. 267 del 2000, nè da esso risulti un rapporto di esponenzialità politica con l’Amministrazione comunale in carica, nè gli atti di revoca motivino in ordine alla conformità o meno del loro operato con gli indirizzi deliberati dal Consiglio comunale, indicando le ragioni per cui sarebbero stati disattesi.”.
Traslando il principio espresso dalle citate sentenze alla presente fattispecie si può affermare che, nel caso di un organo (quale è indubbiamente un organo a carattere tecnico) per il quale risulti evidentemente carente un rapporto di esponenzialità politica con l’Amministrazione designante in carica, non può trovare applicazione il meccanismo dellospoil system di cui all’art. 50, comma 8 dlgs n. 267/2000.
Pertanto, erra l’UPI allorquando nella gravata nota prot. n. 694 del 26 novembre 2010 motiva la sostituzione dei due professionisti (tra cui l’odierna ricorrente Marangio) sulla base del venir meno degli stessi per l’intero periodo del mandato ai “compiti relazionali” con l’organo designante e con riferimento alla circostanza che ciò (i.e. osservanza dei “compiti relazionali”) di regola avviene nell’esplicazione della relazione di rappresentanza ¦”.
Non può, infatti, condividersi – alla luce delle considerazioni esaminate in precedenza – una siffatta affermazione, posto che i componenti di un organo tecnico (quale è il CUR) non sono in una relazione di rappresentanza (ovvero in un rapporto di esponenzialità politica) con l’ente designante e, conseguentemente, non devono assolvere a “compiti relazionali” con lo stesso.
Viceversa, i membri di un organo tecnico devono limitarsi a svolgere regolarmente le funzioni assegnate all’organo di cui sono stati designati a far parte, cosa che nella citata nota l’UPI espressamente ammette essere avvenuto.
Infine, si rammenta che Corte cost. 23 marzo 2007, n. 104 ha escluso la legittimità costituzionale di una disposizione regionale che prevedeva lo spoil system per figure quali i dirigenti generali delle ASL (nominati tra persone in possesso di specifici requisiti culturali e professionali) preposti all’assolvimento di compiti di natura essenzialmente tecnica.
Anche in tal caso la trasposizione alla presente fattispecie del principio affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 104/2007 porta ad escludere l’applicabilità dell’istituto dello spoil system ai componenti del CUR.
Dalle argomentazioni espresse in precedenza discende l’accoglimento del ricorso quanto alla domanda impugnatoria e, per l’effetto, l’annullamento degli atti gravati nei limiti dell’interesse della deducente.
Ogni altra censura formulata da parte ricorrente resta assorbita.
Quanto alla domanda risarcitoria proposta dalla Marangio, la stessa deve essere respinta.
Nel caso di specie, la Marangio agisce in giudizio al fine di ottenere il risarcimento del danno non patrimoniale cagionato dall’azione amministrativa illegittima (lesiva dei propri diritti fondamentali al lavoro, alla reputazione, all’immagine).
Preliminarmente va rimarcato come il danno risarcibile ai sensi dell’art. 30 cod. proc. amm. sia comprensivo anche dell’eventuale pregiudizio non patrimoniale patito da chi subisce l’azione illegittima della P.A.
Tuttavia, ha evidenziato Cons. Stato, Sez. IV, 27 gennaio 2012, n. 415 che “Il danno non patrimoniale ex art. 2059 cod. civ., nel caso in cui consegua alla violazione di diritti fondamentali della persona, costituisce un’ipotesi di danno conseguenza e non di danno evento, il cui ristoro è possibile solo a seguito dell’integrale allegazione e prova in ordine alla sua consistenza e alla dipendenza causale.”.
La fattispecie concreta all’esame dei Giudici di secondo grado aveva ad oggetto la domanda risarcitoria di un militare che aveva chiesto ed ottenuto l’annullamento in sede giurisdizionale di un provvedimento sfavorevole in materia di avanzamento di carriera.
Osserva il Consiglio di Stato nella menzionata decisione:
«¦ La ricostruzione sistematica della categoria del danno esistenziale, come prospettata dall’originario ricorrente e avallata dal primo giudice, richiede, altresì, la necessità dell’allegazione degli elementi probatori anche in relazione alla riferibilità eziologica, con riferimento, cioè, alla condotta del soggetto asseritamente danneggiante (in tal senso, Cass. SS.UU. n. 26972/08 già citata); e sul punto vengono ipotizzati dal primo giudice, quanto agli eventi produttivi del pregiudizio asseritamente patito dal Si., unicamente “percezioni” e “sensazioni” di tipo negativo,ma non sono provati e neppure indicati fatti e/o comportamenti eventualmente posti in essere da colleghi militari (pari grado, sottoposti e superiori gerarchici), dai quali dedurre una sorta di disvalore e/o disistima per il mancato conseguimento da parte dell’attuale appellato della promozione in parola o che comunque in concreto abbiano arrecato un disagio morale o psicofisico al predetto ufficiale.
Mancano, perciò, gli elementi di fatto e di diritto richiesti per farsi luogo al riconoscimento della fattispecie risarcitoria prevista dall’art. 2059 del codice civile; e la domanda di ristoro non patrimoniale avanzata dall’interessato, se non inammissibile, è sicuramente priva di fondamento giuridico. ¦».
Nel caso di specie, non sono provati e neppure indicati dalla Marangio fatti e/o comportamenti eventualmente posti in essere da terzi dai quali dedurre una sorta di disvalore e/o disistima nei suoi confronti in conseguenza dell’adozione degli illegittimi atti gravati o che comunque in concreto le abbiano arrecato un disagio morale o psicofisico.
La stessa alle pagg. 17 e 18 dell’atto introduttivo si limita ad affermare che il comportamento dell’UPI Puglia è fonte di gravi lesioni alla propria sfera giuridica nei citati diritti fondamentali, senza null’altro specificare.
Pertanto, la domanda risarcitoria va disattesa.
In considerazione della natura e della peculiarità della presente controversia, nonchè della qualità delle parti e della novità delle questioni affrontate, sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, così provvede:
1) accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla gli atti gravati nei limiti dell’interesse della ricorrente;
2) respinge la domanda risarcitoria.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Savio Picone, Primo Referendario
Francesco Cocomile, Referendario, Estensore