- Camera Amministrativa

1. Ambiente ed ecologia – Servizio raccolta e trasporto rifiuti – Pianificazione – Integrazione dei criteri ministeriali di ammissione in discarica – Qualificazione giuridica – Norma regolamentare
2. Ambiente ed ecologia – Servizio, trasporto e raccolta dei rifiuti – Pianificazione – Competenza della Regione – Individuazione dei criteri di ammissione in discarica dei rifiuti non pericolosi – Non sussiste
3. Ambiente ed ecologia – Servizio, trasporto e raccolta dei rifiuti – Pianificazione – Competenza della Regione – Limiti

1. Gli indirizzi applicativi con cui la Regione Puglia integra le prescrizioni di cui al DM 27.9.2010 in materia di definizione dei criteri di ammissione in discarica dei rifiuti non pericolosi, assumono il carattere cogente, generale ed astratto proprio delle norme regolamentari, laddove individuano in termini tassativi i processi di trattamento ed i risultati prestazionali idonei a giustificare la deroga ai valori limite di concentrazione previsti dal regolamento ministeriale.
2. Gli artt. 195 e ss. del d.lgs. n. 152 del 2006, attribuiscono alle Regioni funzioni di regolazione, di pianificazione e di autorizzazione, tra le quali non rientra la fissazione dei criteri di ammissibilità in discarica dei rifiuti non pericolosi;la competenza in tema di tutela dell’ambiente, in cui rientra la disciplina dei rifiuti, appartiene in via esclusiva allo Stato e non sono perciò ammesse iniziative delle Regioni volte a regolamentare la materia, seppure in assenza della relativa disciplina statale.
3. Le Regioni devono rispettare la normativa statale di tutela dell’ambiente, potendo stabilire, per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze (in materia di tutela della salute, di governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali, etc.), esclusivamente livelli di tutela più elevati, con ciò certamente incidendo sul bene materiale ambiente, ma non al fine di tutelarlo in via diretta.

N. 00693/2012 REG.PROV.COLL.
N. 02076/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2076 del 2011, proposto da Bleu s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Bice Annalisa Pasqualone, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Dalmazia, 161;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Vittorio Triggiani, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, piazza Garibaldi, 23;

per l’annullamento
della nota prot. n. 0000765 del 30 agosto 2011, con la quale la Regione Puglia obbliga la ricorrente ad adeguarsi entro sei mesi ai contenuti della delibera sottoindicata;
della deliberazione della Giunta Regionale n. 1651 del 19 luglio 2011;
di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti, ancorchè non conosciuti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2012 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori avv.ti Bice Annalisa Pasqualone e Vittorio Triggiani;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
La società ricorrente espone di essere titolare di autorizzazione integrata ambientale, rilasciata nel 2009 dalla Regione Puglia per la conduzione della discarica situata nel Comune di Canosa di Puglia – loc. Tufarelle, destinata ad accogliere rifiuti speciali non pericolosi.
Con provvedimento n. 467 del 19 ottobre 2010, la Regione Puglia ha inquadrato l’impianto di proprietà della ricorrente nella sottocategoria di cui all’art. 7, primo comma – lett. c), del d.m. 3 agosto 2005 ed ha autorizzato la ricorrente a derogare al parametro DOC (concentrazione del carbonio organico disciolto) ed alle concentrazioni di cromo e nichel.
Successivamente, è entrato in vigore il d.m. 27 settembre 2010 (pubblicato in G.U. del 1 dicembre 2010 n. 281), che ha abrogato e sostituito il citato d.m. 3 agosto 2005.
Con la delibera n. 1651 del 19 luglio 2011 (impugnata), la Regione Puglia ha dettato primi indirizzi applicativi per l’ammissibilità dei rifiuti in discarica, in attuazione del d.m. 27 settembre 2010 e nelle more dell’eventuale approvazione, da parte del Ministero dell’Ambiente, di una disciplina di dettaglio. La Regione ha stabilito, in via transitoria, il termine di sei mesi per l’adeguamento da parte dei gestori di discariche autorizzate.
Con nota del 30 agosto 2011 (anch’essa impugnata), la Regione ha invitato la Bleu s.r.l. ad adeguarsi entro sei mesi, decorrenti dall’entrata in vigore della delibera n. 1651 del 19 luglio 2009, alle prescrizioni ivi allegate.
Con il ricorso in esame, la Bleu s.r.l. chiede l’annullamento della citata delibera regionale e dell’atto applicativo, deducendo motivi così rubricati:
1) violazione dell’art. 117 Cost., violazione degli artt. 195 e 196 del d.lgs. n. 152 del 2006, violazione dell’art. 7 del d.lgs. n. 36 del 2003, incompetenza ed eccesso di potere sotto molteplici profili: la Regione Puglia avrebbe illegittimamente invaso la sfera di competenza statale in materia ambientale, regolamentando in modo dettagliato le ipotesi di non applicabilità del limite di concentrazione DOC, ai fini dell’ammissibilità dei rifiuti non pericolosi in discarica;
2) violazione dell’art. 117 Cost., violazione degli artt. 5, 29-bis, 183 e 190 del d.lgs. n. 152 del 2006, violazione degli artt. 2, 3, 4 e 7 del d.m. 27 settembre 2010, violazione degli artt. 7 e 11 del d.lgs. n. 36 del 2003, violazione degli artt. 2, 6 e 11 della direttiva 1999/31/CE ed eccesso di potere sotto molteplici profili: la Regione avrebbe introdotto limiti illogici e sproporzionati, specialmente con riguardo all’obbligo di realizzare impianti di trattamento per la riduzione consistente dell’attività biologica, nonchè alla restrizione della possibilità di smaltire i fanghi prodotti da impianti urbani di depurazione.
Si è costituita la Regione Puglia, replicando alle censure suesposte e chiedendo l’integrale rigetto dell’impugnativa.
Alla camera di consiglio del 21 dicembre 2011, la ricorrente ha chiesto l’abbinamento al merito dell’istanza cautelare.
La causa è passata in decisione alla pubblica udienza del 22 febbraio 2012.
Con ordinanza di questa Sezione n. 147 del 23 febbraio 2012, è stata accolta l’istanza cautelare e sono stati sospesi gli effetti della delibera regionale n. 1651 del 19 luglio 2011 e della nota applicativa del 30 agosto 2011.
DIRITTO
Il primo motivo di ricorso presenta carattere assorbente ed è fondato.
Va premesso che l’art. 7, quinto comma, del d.lgs. n. 36 del 2003 demanda ad un decreto del Ministro dell’Ambiente la definizione dei criteri di ammissione in discarica dei rifiuti non pericolosi.
A tanto si era provveduto con il d.m. 3 agosto 2005, poi sostituito ed abrogato dal d.m. 27 settembre 2010.
Quest’ultimo disciplina, nel dettaglio, i limiti di concentrazione di sostanza secca ed i limiti di concentrazione dell’eluato (si veda l’art. 6 – Tabella 5), prevedendo un complesso sistema di deroghe al parametro DOC (concentrazione del carbonio organico disciolto) riferito, tra l’altro:
a) ai fanghi provenienti dalla preparazione di alimenti, dalla lavorazione di polpa carta e cartone, dal trattamento delle acque reflue urbane e dalle fosse settiche, “¦ purchè trattati mediante processi idonei a ridurne in modo consistente l’attività biologica”;
b) ai fanghi individuati da diciannove codici CER espressamente elencati, “¦ purchè trattati mediante processi idonei a ridurre in modo consistente il contenuto di sostanze organiche”.
L’art. 10 del d.m. 27 settembre 2010 disciplina, poi, un’ulteriore e residuale ipotesi di deroga ai valori limite fissati negli artt. 5, 6, 8 e 9 dello stesso decreto, condizionandola ad apposita “valutazione di rischio” sulle emissioni della discarica, sul cui presupposto l’autorità competente può autorizzare la deroga “¦ caso per caso, per rifiuti specifici per la singola discarica, tenendo conto delle caratteristiche della stessa discarica e delle zone limitrofe”, purchè i valori autorizzati non superino per più del triplo quelli vigenti per la corrispondente categoria di discarica, e con limitazioni più restrittive per il parametro TOC (carbonio organico totale) nelle discariche per rifiuti inerti.
In difetto di più puntuali definizioni dei processi di trattamento idonei a consentire la deroga al parametro DOC, ai sensi di quanto previsto nell’art. 6 – Tabella 5 – lettere a) e b) del d.m. 27 settembre 2010, la Regione Puglia ha adottato la delibera qui impugnata, nella cui premessa si legge che “L’applicazione della normativa nazionale determina criticità tecniche in ragione dell’assenza di criteri statali che chiariscano l’esatta definizione dei trattamenti di riduzione consistente dell’attività biologica e di riduzione del contenuto di sostanze organiche a cui subordinare la non applicabilità del limite di concentrazione nell’eluato del parametro DOC”.
La delibera dispone, perciò:
– di approvare l’allegato tecnico contenente indirizzi applicativi per la concessione delle deroghe, ai sensi dell’art. 6 del d.m. 27 settembre 2010;
– di assegnare ai produttori di rifiuti ed ai gestori di discariche il periodo transitorio di sei mesi, per l’adeguamento ai contenuti precettivi dell’allegato tecnico.
L’allegato tecnico alla delibera (pagg. 22661-ss. del testo pubblicato sul B.U.R.P.) stabilisce, in sintesi, che:
– i processi idonei a ridurre in modo consistente l’attività biologica, di cui alla lettera a) della citata Tabella 5, sono la stabilizzazione chimica con calce, la stabilizzazione termica, la digestione aerobica e la digestione anaerobica;
– si avrà riduzione consistente solo se il fango presenti un valore di IRDP (indice di respirazione dinamico potenziale) inferiore a 1.000 mgO2/kgSVh, con tolleranza del 15%;
– i fanghi trattati, contraddistinti da codici CER differenti dai fanghi da sottoporre a trattamento, dovranno essere conferiti in discarica autorizzata per la specifica sottocategoria;
– i trattamenti dei fanghi dovranno essere annotati su registro vidimato da A.R.P.A. Puglia;
– i processi di trattamento per la riduzione consistente del contenuto di sostanze organiche nell’eluato, di cui alla lettera b) della Tabella 5, dovranno essere valutati nell’ambito dei singoli procedimenti di autorizzazione, sulla scorta delle migliori tecnologie disponibili, anche attraverso il parametro COD (chemical oxygen demand).
Così articolati, gli indirizzi applicativi approvati dalla Giunta della Regione Puglia assumono il carattere cogente, generale ed astratto proprio delle norme regolamentari.
Non convince, in proposito, la contraria argomentazione svolta dalla difesa regionale, secondo cui si tratterebbe viceversa di un’indicazione di percorsi metodologici non vincolanti, rispetto ai quali le imprese richiedenti potrebbero sempre proporre soluzioni tecniche alternative, al fine di ottenere la deroga al parametro DOC nell’eluato. Le prescrizioni contenute nell’allegato tecnico approvato dalla Regione sono, quantomeno con riguardo alla fattispecie di cui alla lettera a) della Tabella 5 del d.m. 27 settembre 2010, vincolanti e non derogabili, laddove individuano in termini tassativi i processi di trattamento ed i risultati prestazionali idonei a giustificare la deroga ai valori limite di concentrazione previsti dal regolamento ministeriale.
La Regione, tuttavia, non aveva il potere di integrare le prescrizioni tecniche dettate a livello statale.
Gli artt. 195-ss. del d.lgs. n. 152 del 2006 ripartiscono le competenze in materia di rifiuti ed attribuiscono alle Regioni funzioni di regolazione, di pianificazione e di autorizzazione tra le quali non rientra la fissazione dei criteri di ammissibilità in discarica dei rifiuti non pericolosi.
La competenza in tema di tutela dell’ambiente, in cui rientra la disciplina dei rifiuti, appartiene in via esclusiva allo Stato e non sono perciò ammesse iniziative delle Regioni volte a regolamentare la materia nel proprio ambito territoriale, seppure in assenza della relativa disciplina statale (cfr. Corte cost., sent. n. 373 del 2010; Id., sent. n. 127 del 2010; Id., sent. n. 314 del 2009).
In particolare, la Corte costituzionale ha affermato che le Regioni, nell’esercizio delle loro competenze, debbono rispettare la normativa statale di tutela dell’ambiente, ma possono stabilire, per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze (in materia di tutela della salute, di governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali, etc.), livelli di tutela più elevati, con ciò certamente incidendo sul bene materiale ambiente, ma non al fine di tutelarlo in via diretta.
Questo principio non risulta però applicabile nella fattispecie, in cui la Regione non interviene nell’ambito di materie di propria competenza, ma regolamenta in via integrativa i criteri per l’ammissione in discarica dei rifiuti non pericolosi (e per la concessione delle relative deroghe al parametro DOC), con ciò invadendo la competenza statale.
In concreto, la Regione Puglia non poteva alterare ovvero integrare la disciplina regolamentare di cui al d.m. 27 settembre 2010, che lascia alla discrezionalità delle Amministrazioni procedenti la valutazione, caso per caso, dell’assentibilità delle deroghe ai parametri di concentrazione nell’eluato, secondo le definizioni rinvenibili negli artt. 6 e 10 del decreto.
Discende da quanto detto la fondatezza del primo motivo, con cui la società ricorrente deduce i vizi di violazione di legge ed incompetenza.
Deve essere pertanto annullata la delibera della Regione Puglia n. 1651 del 19 luglio 2011, nella parte in cui stabilisce i processi idonei a ridurre in modo consistente l’attività biologica, individua il valore massimo di IRDP dei fanghi, dispone che i fanghi trattati dovranno essere conferiti in discarica autorizzata per la specifica sottocategoria e che i relativi trattamenti dovranno essere annotati su registro vidimato da A.R.P.A. Puglia.
E’ altresì annullata, per illegittimità derivata, la nota prot. n. 0000765 del 30 agosto 2011 trasmessa alla società ricorrente.
Le spese di giudizio possono essere compensate, attesa la novità e complessità della questione trattata.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla la deliberazione della Giunta Regionale n. 1651 del 19 luglio 2011, nei sensi di cui in motivazione, e la nota prot. n. 0000765 del 30 agosto 2011.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Savio Picone, Primo Referendario, Estensore
Paolo Amovilli, Referendario