- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Atto di conferma propria – Impugnazione autonoma – Ammissibilità – Ragioni
2. Edilizia e urbanistica – Attività edilizia privata – Permesso di costruire – Riconversione di immobile a centro commerciale – Diniego – Fattispecie

1. E’ autonomamente impugnabile, sussistendo interesse a ricorrere, l’atto di conferma propria, in quanto atto amministrativo adottato a seguito di una rinnovata istruttoria, di una nuova valutazione degli interessi pubblici e di un nuovo procedimento, ancorchè contenga un semplice richiamo ad un atto precedente.
2. E’ legittimo il diniego di un permesso di costruire per la riconversione di un immobile (cinema) a centro commerciale nel caso in cui non sia stata approvata dall’ente comunale la programmazione in materia di commercio, prevista dagli artt. 12 – 15 della L.R. Puglia n. 11/2003, costituendo l’assenza della prescritta pianificazione fatto impeditivo del rilascio del singolo provvedimento di ampliamento edilizio.

N. 00674/2012 REG.PROV.COLL.
N. 01200/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1200 del 2011, proposto da:
I.de.al. Vecchio Mulino s.n.c., rappresentato e difeso dagli avv.ti Alberto Bagnoli e Antonella Roselli, con domicilio eletto presso lo studio del primo avvocato in Bari, via Dante Alighieri, n. 25;

contro
Comune di Ruvo di Puglia, in persona del Sindaco, legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Rossella Chieffi, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Bari, via Pasquale Fiore, n. 14;

per l’annullamento,
previa concessione di misura cautelare,
“della determinazione prot. n. 7936 in data 11.4.2011, a firma del Dirigente del Settore Servizi tecnici del Comune di Ruvo di Puglia, notificata il 14.4.2011, ad oggetto “Diniego di permesso di costruire, Richiesta di riconversione immobile sito in via Vanini n. 5-7-9- (ex cinema Vittoria) a centro commerciale”; nonchè di tutti gli atti presupposti e connessi, pure non conosciuti.”

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ruvo di Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 marzo 2012 la dott.ssa Rosalba Giansante e uditi per le parti i difensori, gli avv.ti Alberto Bagnoli e Rossella Chieffi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Espone in fatto la I.de.al. Vecchio Mulino s.n.c. di aver presentato al Comune di Ruvo di Puglia, in data 10 marzo 2011, istanza per il rilascio del permesso di costruire per la riconversione a centro commerciale dell’immobile sito in via Vanini, nn. 5-7-9 (ex cinema Vittoria), ricadente nella zona A – nucleo antico della vigente variante di P.R.G. comunale, ma non gravato da alcun vincolo; aggiunge che trattasi di una vecchia sala cinematografica, non più in esercizio da circa 10 anni anche a causa della crisi del settore, destinata, pertanto, ad essere fisiologicamente oggetto di un intervento di ristrutturazione edilizia con mutamento di destinazione d’uso.
Riferisce che il suddetto Comune con provvedimento prot. n. 7936 dell’11 aprile 2011 aveva rigettato la citata istanza ritenendo che “l’intervento proposto è in palese contrasto con le N.T.A. della zona tipizzata A nonchè per mancata approvazione della programmazione in materia di commercio, ai sensi degli artt. 12-15 della Legge Regionale Puglia n. 11/2003.”
La I.de.al. Vecchio Mulino s.n.c. ha, quindi, proposto il presente ricorso, ritualmente notificato il 13 giugno 2011 e depositato nella Segreteria del Tribunale il 22 giugno 2011, con il quale ha chiesto l’annullamento del suddetto provvedimento prot. n. 7936 dell’11 aprile 2011, notificato il 14 aprile 2011, del Comune di Ruvo di Puglia avente ad oggetto “Diniego di permesso di costruire, Richiesta di riconversione immobile sito in via Vanini n. 5-7-9- (ex cinema Vittoria) a centro commerciale.”.
A sostegno del ricorso sono state articolate le seguenti censure: violazione ed erronea applicazione delle N.T.A. della zona “A” della variante al P.R.G. comunale, violazione ed erronea applicazione degli artt. 12 e 15 della legge regionale Puglia n. 11 del 2003 in relazione agli artt. 4 e 5 del regolamento regionale Puglia 28 aprile 2009, n. 7, eccesso di potere per erronea presupposizione e motivazione illogica ed insufficiente.
Parte ricorrente lamenta che la motivazione sarebbe generica ed illogica, sia in quanto non lascerebbe intendere quale sarebbe il contrasto del progetto da essa società ricorrente presentato con le N.T.A., sia per il generico richiamo agli articoli della legge regionale Puglia n. 11 del 2003; comunque, ad avviso della I.de.al. Vecchio Mulino s.n.c., il progetto di riconversione dell’immobile per cui è causa a centro commerciale non sarebbe in contrasto con le N.T.A. stesse in quanto prevederebbe il rispetto delle caratteristiche architettoniche generali dell’immobile medesimo ed il numero delle superfici praticabili sarebbe immutato; inoltre il provvedimento sarebbe illegittimo sotto il profilo della ritenuta inammissibilità della richiesta della monetizzazione delle aree a parcheggio per la mancata approvazione della programmazione commerciale, ai sensi degli artt. 12-15 della legge regionale Puglia n. 11 del 2003 atteso che quanto previsto da tale legge e dal relativo regolamento attuativo non sarebbe di ostacolo alla suddetta richiesta di monetizzazione.
Si è costituito a resistere in giudizio il Comune di Ruvo di Puglia eccependo l’inammissibilità del ricorso, deducendo la sua infondatezza e chiedendo il rigetto del gravame.
Parte resistente ha depositato una memoria per la camera di consiglio del 13 luglio 2011 nella quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione di un precedente diniego adottato nei confronti della società ricorrente in data 24 aprile 2001.
Alla camera di consiglio del 13 luglio 2011, il Presidente, accogliendo l’istanza di parte ricorrente, ha disposto l’abbinamento al merito dell’istanza cautelare.
Entrambe le parti hanno prodotto documentazione.
Il Comune di Ruvo di Puglia ha presentato una memoria per l’udienza di discussione nella quale ha rappresentato che la ristrutturazione interesserebbe l’edificio nel suo complesso, con mutamento radicale della distribuzione dei volumi interni, nonchè delle superfici praticabili; in particolare le superfici praticabili sarebbero all’attualità due, ovvero platea-palco e galleria mentre dalla relazione tecnica si evincerebbe che diventerebbero tre e, pertanto, la ristrutturazione proposta, pur non intaccando il prospetto dell’edificio, modificherebbe in modo radicale la struttura nel suo complesso.
Parte ricorrente ha depositato note di replica.
Alla udienza pubblica dell’8 marzo 2012 la causa è stata chiamata e assunta in decisione.
Il Collegio deve esaminare innanzitutto l’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dal Comune di Ruvo di Puglia per mancata impugnazione di un precedente diniego adottato nei confronti della società ricorrente in data 24 aprile 2001.
L’eccezione è infondata.
Occorre premettere che deve ritenersi inconferente il richiamo giurisprudenziale di parte resistente in quanto concernete la mancata impugnazione di un atto presupposto, mentre il precedente diniego del Comune di Ruvo di Puglia non può qualificarsi atto presupposto del diniego oggetto di gravame.
Il Collegio deve, semmai, verificare se, nella fattispecie oggetto di gravame, il diniego impugnato sia da considerarsi atto meramente confermativo del precedente (c.d. “conferma impropria”) o un atto di conferma propria; ciò in quanto l’atto meramente confermativo, per giurisprudenza pacifica, fatta propria anche da questa Sezione e dalla quale non si ha motivo di discostarsi, non è autonomamente impugnabile sia per carenza di interesse a ricorrere, sia per non eludere i termini di impugnazione dell’atto confermato, a differenza dell’atto di conferma propria che si configura quando l’atto è adottato a seguito di una rinnovata istruttoria e di una nuova valutazione degli interessi pubblici, cosicchè lo stesso risulta adottato sulla base di un nuovo iter procedimentale, fattispecie riscontrabile nel caso di cui trattasi (cfr. T.A.R. Bari, Sezione III, n. 1154 del 25 marzo 2010).
Il provvedimento oggetto dell’odierno gravame, infatti, lungi dal confermare espressamente il precedente provvedimento prot. n. 5365 del 24 aprile 2001, contiene solo un mero richiamo dello stesso ed è stato adottato a seguito di una nuova istruttoria e di una nuova valutazione degli interessi coinvolti, circostanze queste che trovano conferma nell’invio alla ricorrente del preavviso di rigetto di cui alla nota prot. n. 5841 del 18 marzo 2011 oltre che dalla diversa motivazione del provvedimento stesso.
Passando al merito del ricorso, esso è infondato e deve, pertanto, essere respinto.
Occorre ricordare che, nel caso in cui il provvedimento amministrativo sia sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome, è sufficiente a sorreggere la legittimità dell’atto la fondatezza anche di una sola di esse.
Considerato che il provvedimento impugnato è un atto plurimotivato, in quanto adottato sulla base dell’asserito “palese contrasto” dell’intervento proposto “con le N.T.A. della zona tipizzata A” nonchè “per mancata approvazione della programmazione in materia di commercio, ai sensi degli artt. 12-15 della Legge Regionale Puglia n. 11/2003.”, esso deve ritenersi legittimo perchè coglie nel segno ed è sufficiente a sorreggerne il dispositivo la seconda ragione ostativa con la quale il Comune ha disposto il diniego per cui è causa.
Il Collegio ritiene utile, preliminarmente, inquadrare la fattispecie nell’ambito della vigente normativa disciplinante la materia.
La legge regionale Puglia n. 11 del 2003 (Nuova disciplina del commercio), all’articolo 12 – Pianificazione territoriale e urbanistica degli insediamenti commerciali, comma 1, dispone che i comuni, entro centottanta giorni dall’emanazione del provvedimento attuativo di cui all’articolo 2, comma 1, lettera a), individuano le aree idonee all’insediamento di strutture commerciali attraverso i propri strumenti urbanistici, in conformità degli indirizzi generali di cui all’articolo 3, con particolare riferimento al dimensionamento della funzione commerciale nelle diverse articolazioni previste all’articolo 5.
L’articolo 3, lettera e), tra gli indirizzi generali cui devono conformarsi i comuni, prevede proprio l’equilibrio funzionale e insediativo delle strutture commerciali in rapporto con l’uso del suolo e delle risorse territoriali, in raccordo con le disposizioni della legge regionale 31 maggio 1980, n. 56 in materia di tutela del territorio e della deliberazione della Giunta regionale del 13 novembre 1989, n. 6320 , relativa ai criteri per la formazione degli strumenti urbanistici e per il calcolo del fabbisogno residenziale e produttivo, e della legge regionale 27 luglio 2001, n. 20 (Norme generali di governo e uso del territorio).
Il successivo art. 15 – Strumenti comunali di programmazione e incentivazione dispone inoltre che “I comuni, entro centottanta giorni dall’emanazione del provvedimento attuativo di cui all’articolo 2, comma 1, lettera a), per l’esercizio delle funzioni di loro competenza, consultate le organizzazioni di cui all’articolo 2, comma 2, si dotano dei seguenti strumenti:
a) documento di valutazione del commercio con i seguenti contenuti minimi: 1) un’analisi della rete commerciale costituita almeno dalla quantificazione degli esercizi di vicinato suddivisi per settore e dalla localizzazione e classificazione di ciascuna media o grande struttura esistente; 2) un’analisi delle previsioni del PRG vigente, consistente nella mappatura delle possibilità di insediamento di strutture commerciali e delle relative condizioni normative e requisiti di insediamento; 3) una valutazione delle previsioni del PRG vigente rispetto ai criteri della presente legge; 4) l’individuazione delle aree da sottoporre a misure di incentivo di cui agli articoli 16 e 17 della presente legge. Tale documento deve essere inviato alla Regione e costituisce elemento di valutazione necessario per la Conferenza dei servizi per il rilascio dell’autorizzazione per grandi strutture di vendita. In assenza di tale provvedimento la Regione valuta l’autorizzazione sulla base dei criteri di cui all’articolo 2, comma 1, lettere a) e b)
b) criteri per il rilascio delle autorizzazioni per le medie strutture di vendita e le strutture di interesse locale: 1) i criteri individuano, sulla base delle analisi di cui alla lettera a) e dell’evoluzione della domanda di beni e servizi del Comune, i parametri per la graduazione e le modalità attuative delle aree urbanisticamente idonee per l’insediamento di medie strutture di vendita e delle strutture di interesse locale. Le previsioni sono articolate secondo i settori merceologici, le tipologie dimensionali e le modalità insediative previste dall’articolo 5; 2) i criteri devono essere rivisti ogni tre anni sulla base dell’evoluzione del quadro conoscitivo di cui alla lettera a) e delle potenzialità del mercato locale; 3) i criteri di cui all’articolo 2, comma 1, lettera a), definiscono le modalità di verifica dell’influenza sovracomunale delle previsioni relative a grandi strutture di interesse locale, medie strutture di vendita di tipo M3 e, limitatamente ai comuni con popolazione inferiore ai 10 mila abitanti, di tipo M2; c) misure di promozione e sviluppo del commercio nelle aree a vocazione commerciale dei centri storici, delle aree urbane, dei centri di minor consistenza demografica e delle altre aree definite negli articoli 16 e 17.”
Ai sensi dell’art. 2 (Articolazione dell’intervento regionale), comma 1, lettera a) della suddetta legge regionale Puglia n. 11 del 2003 che prevede: “L’attuazione della presente legge avviene attraverso provvedimenti attuativi contenenti: a) i requisiti e le procedure per l’insediamento di medie e grandi strutture di vendita;” è stato adottato dapprima il Regolamento regionale 30 giugno 2004, n. 1 e poi il Regolamento regionale 28 aprile 2009, n. 7 recante Requisiti e procedure per l’insediamento di medie e grandi strutture di vendita, applicabile alla fattispecie oggetto di gravame.
Viene, dunque, in rilievo un tessuto normativo, che ha posto a carico delle amministrazioni comunali l’obbligo di predisporre ed adottare una programmazione urbanistico-commerciale, postulando, quindi, un’imprescindibile esigenza di armonizzazione tra la programmazione urbanistica e il settore del commercio, secondo una procedura di adozione ed approvazione degli strumenti di pianificazione.
L’opposta opinione comporterebbe la completa vanificazione di quel livello generale di tutela degli interessi pubblici, anche di rilievo costituzionale, sui quali questo tipo di attività potenzialmente incide.
Il Collegio ritiene opportuno al riguardo richiamare la sentenza n. 5235 del 7 settembre 2009 della Sezione V del Consiglio di Stato che, proprio in riferimento alla legge regionale Puglia n. 11 del 2003 ha ritenuto che, considerato che per espressa previsione dell’art. 15 comma 1, lett. b) della suddetta legge regionale, i Comuni sono tenuti entro centottanta giorni dalla entrata in vigore della legge medesima ad adottare i criteri per il rilascio delle autorizzazioni per le medie strutture di vendita e le strutture di interesse locale, si deve ritenere che l’adeguamento del piano commerciale in materia costituisca necessariamente un antecedente logico giuridico indefettibile, sia rispetto al rilascio della relativa autorizzazione, sia rispetto al parere della Conferenza di Servizi posto che questa, con riferimento alle strutture di interesse locale, è tenuta a verificare proprio la congruenza di ogni intervento proposto rispetto alla pianificazione comunale.
Il Collegio, condividendo l’avviso del Consiglio di Stato ritiene che tale preclusione debba a maggior valere nella fattispecie oggetto di gravame nella quale il provvedimento impugnato è un diniego di permesso di costruire per la riconversione di un immobile da cinema a centro commerciale; ciò alla luce della previsione di cui all’art. 14 – Correlazione tra concessione edilizia e autorizzazione commerciale – della medesima legge regionale che, al comma 2 dispone: “Il rilascio del titolo edilizio avviene in maniera contestuale o successiva al rilascio dell’autorizzazione commerciale.”.
D’altro canto è stato rilevato da parte della giurisprudenza amministrativa, già fatta propria anche da questa Sezione e dalla quale il Collegio non ha motivo di discostarsi, che, tutte le volte in cui la normativa prevede un livello di programmazione cui risulta subordinato l’esame delle istanze dei privati, l’assenza della prescritta pianificazione degli interventi impedisce il rilascio – il quale si porrebbe come casuale e disorganico – di singoli provvedimenti ampliativi, ferma restando l’utilizzabilità , da parte dei soggetti interessati, di tutti gli strumenti posti a disposizione dall’ordinamento per la tutela dell’inerzia dell’apparato amministrativo (cfr. T.A.R. Palermo, Sezione III, 13 maggio 2010, n. 6708 che richiama C.G.A.R.S., 2 marzo 2007, n. 102, su fattispecie simile, e T.A.R. Puglia, Bari, Sezione III, 25 febbraio 2010, n. 688 in materia di piano sulla pubblicità (o piano generale degli impianti) concernente la predeterminazione dei luoghi destinati alle pubbliche affissioni sia pubbliche che private prima del rilascio delle relative autorizzazioni).
Passando ad analizzare la fattispecie oggetto di gravame, alla luce di quanto sopra, considerato che non risulta contestato in atti che il Comune non ha provveduto alla adozione degli interventi di pianificazione previsti dalla richiamata normativa, il Collegio, ai sensi dell’art. 64, comma 2, c.p.a., ritiene che il provvedimento impugnato sia stato legittimamente adottato.
Devono ritenersi prive di pregio le censure dedotte sul punto dalla I.de.al. Vecchio Mulino s.n.c.; parte ricorrente infatti lamenta che, contrariamente da quanto sostenuto da parte resistente, il provvedimento sarebbe illegittimo sotto il profilo della ritenuta inammissibilità della richiesta della monetizzazione delle aree a parcheggio per la mancata approvazione della programmazione commerciale, ai sensi degli artt. 12-15 della legge regionale Puglia n. 11 del 2003, atteso che quanto previsto da tale legge e dal relativo regolamento attuativo non sarebbe di ostacolo alla suddetta richiesta di monetizzazione.
Al riguardo occorre precisare che, considerato che il permesso di costruire richiesto da parte ricorrente non è stato rilasciato “per mancata approvazione della programmazione in materia di commercio, ai sensi degli artt. 12-15 della Legge Regionale Puglia n. 11/2003.”, è ovvio che se non è possibile all’attualità procedere al rilascio del permesso di costruire per la mancata programmazione urbanistico commerciale, non può ritenersi applicabile a maggior ragione la singola norma che prevede la monetizzazione delle aree, di cui la I.de.al. Vecchio Mulino s.n.c. lamenta la mancata applicazione.
Il Collegio ritiene di poter dichiarare gli altri motivi di ricorso assorbiti per mancanza di interesse, essendo sufficiente a reggere da solo il provvedimento il motivo ostativo ora esaminato.
Conclusivamente, per i suesposti motivi, il ricorso deve essere respinto.
Le spese, secondo la regola della soccombenza, devono porsi a carico della parte ricorrente, nell’importo liquidato nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la I.de.al. Vecchio Mulino s.n.c. al pagamento delle spese processuali e degli onorari di giudizio, che liquida in € 1.500,00 (millecinquecento/00) in favore del Comune di Ruvo di Puglia.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:

Pietro Morea, Presidente
Giuseppina Adamo, Consigliere
Rosalba Giansante, Referendario, Estensore