- Camera Amministrativa

1. Edilizia e urbanistica – Poteri sostitutivi ex 39, comma 1, L.R. n. 22/2006 – Ius superveniens privo di disciplina alternativa – Non travolge previsione regionale

2. Edilizia e urbanistica – Rinvio mobile – Rinvio statico – Differenze

1. La norma dell’art. 5, comma 2, lett. a), numero 4, D.L. 13 maggio 2011, n. 70, nella parte in cui ha integralmente sostituito l’originario art. 21, D.P.R. n. 380/2001, demandando alle Regioni, “con proprie leggi”, l’esercizio del potere sostitutivo nei confronti del Comune che non provveda al rilascio del permesso di costruire, risulta priva di una disciplina sostanziale alternativa, pertanto non travolge automaticamente, in nessun modo, la previsione regionale di cui all’art. 39, comma 1, L.R. n. 22/2006, che si era già occupata dell’intervento sostitutivo in materia edilizia (peraltro nel vigore del nuovo Titolo quinto della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale n. 3/2001).

2. Il rinvio dinamico, denominato anche formale, non recettizio, o mobile, insieme con il contrapposto rinvio statico, materiale, redazionale, recettizio o fisso rappresenta una tecnica di produzione normativa avente lo scopo di semplificare ed accelerare il lavoro di stesura del testo; esso istituisce un collegamento con la fonte e non con la disposizione, come invece nel rinvio recettizio, con il quale viene operato un richiamo testuale – e normativamente “cristallizzato” – alla disposizione in vigore a quel momento (nella specie, il TAR ha rilevato che il rinvio dell’art. 39, comma 1, L.R. n. 22/2006, recante delega alle Province ad esercitare i poteri sostitutivi in tema di rilascio del permesso di costruire, alla norma dell’art.21 D.P.R. n. 380/2001, che individua le Regioni come enti titolari dei medesimi poteri, è un mero rinvio statico – di collegamento generico con la fonte -, non già mobile – cioè di collegamento con la disposizione specifica: ne consegue che la delega provinciale resta ferma anche a seguito della novella all’art. 21 D.P.R. n. 380/2001 attuata con D.L. n. 70/2011).

N. 00397/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00074/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 del codice del processo amministrativo;
sul ricorso numero di registro generale 74 del 2012, proposto da Carlo Bottalico, anche quale procuratore speciale di Domenica Bottalico, Filippo Bottalico, Angelantonio Bottalico e Pasquale Bottalico, rappresentato e difeso dall’avv. Alfieri L.M. Zullino, con domicilio eletto in Bari, corso Italia n. 191;

contro
Provincia di Bari, rappresentato e difeso dall’avv. Pasquale Medina, con domicilio eletto in Bari, corso Vittorio Emanuele, 193;
Comune di Bari;
Regione Puglia;

per l’annullamento
della nota prot. n. PG0067443 datata 18.10.2011 della Provincia di Bari (Servizio Urbanistica – Espropriazioni), a firma del Dirigente, ing. Venturo Carella, conosciuta dal ricorrente in data 21 ottobre 2011, con cui la Provincia di Bari ha sospeso il procedimento per l’attivazione dei poteri sostituitivi, ex art. art. 21, comma I, del D.P.R. n. 380/2001 – delegati alla Provincia con L.R. Puglia n. 22/2006 -, avviato in relazione al permesso di costruire n. 204/2009, nonchè per la declaratoria d’illegittimità del comportamento silente ed omissivo da parte della Regione Puglia sulla medesima istanza, quale soggetto delegante le funzioni di cui agli artt. 13 e 21 del D.P.R. n. 380/2001; nonchè di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto e/o conseguenziale, ancorchè non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Bari;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2012 il cons. Giuseppina Adamo e uditi i difensori, avv. Davide Sblendorio, su delega dell’avv. Alfieri L. M. Zullino, per la parte ricorrente, e avv. Vittorio Di Salvatore, su delega dell’avv. Pasquale Medina, per la Provincia resistente;
Comunicata alle parti in forma diretta ed esplicita la possibilità di adottare una sentenza semplificata, ricorrendone le condizioni previste;
Sentite le stesse ai sensi dell’art. 60 del codice del processo amministrativo, approvato con il decreto legislativo 2 luglio 2010 n. 104;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue;

Su ricorso del signor Carlo Bottalico, anche quale procuratore speciale di Lucia Barletta, Domenica Bottalico, Filippo Bottalico, Angelantonio Bottalico e Pasquale Bottalico, questa Sezione ha annullato il provvedimento di sospensione del procedimento relativo alla realizzazione di fabbricato per residenza turistico-alberghiera – P.d.C. 204/2009 ”, a firma del Direttore della Ripartizione urbanistica ed edilizia privata del Comune di Bari, arch. Anna Maria Curcuruto, e del Responsabile del procedimento, “salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione comunale sull’istanza” (sentenza 29 aprile 2010 n. 1664).
La sospensione era motivata in base al parere del Consorzio ASI, genericamente contrario (e sul quale il Comune non aveva operato alcun riscontro, in sede d’istruttoria), che aveva rilevato l’esistenza di un accordo-quadro, ancora in fase di definizione, con l’ANAS S.p.a., per la messa in sicurezza della S.S. 96 (in considerazione del notevole numero di accessi a raso presenti lungo la stessa via).
Con istanza acquisita al protocollo regionale il 17 giugno 2011, i medesimi soggetti chiedevano allora alla Regione d’intervenire in via sostitutiva, ai sensi dell’articolo 21, secondo comma, del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380.
La Regione Puglia inviava la detta domanda alla Provincia di Bari, delegata per tali procedure, a norma dell’articolo 39 della legge regionale 19 luglio 2006 n. 22.
Dopo l’avvio dell’iter, la Provincia comunicava con la nota 18 ottobre 2011 prot. n. PG0067443 del Servizio Urbanistica – Espropriazioni di non poter procedere perchè la delega doveva ritenersi non più esistente, stante il sopravvenire del D.L. 13 maggio 2011, n. 70, che, all’articolo 5, comma secondo, lettera a), numero 4), aveva sostituito il citato articolo 21 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380.
Il signor Carlo Bottalico, anche nella sua veste di procuratore speciale, agisce per l’annullamento dell’atto provinciale e per la declaratoria d’illegittimità del comportamento inerte delle Amministrazioni.
Sostiene che il richiamo alla nuova formulazione dell’articolo 21 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 non vale a giustificare la mancata conclusione del procedimento, poichè la norma invocata dalla Provincia non può avere un effetto diretto ed immediato su un procedimento già avviato e ancora in itinere.
Le censure dedotte sono fondate.
Il potere sostitutivo delle province pugliesi deriva dall’articolo 39, primo comma, della legge regionale 19 luglio 2006 n. 22, per il quale “Le funzioni regionali previste dall’articolo 21, comma 2, e dall’articolo 39 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), sono delegate alle Province, che le esercitano secondo le disposizioni normative in vigore e in conformità con le previsioni dei rispettivi Statuti”.
A sua volta l’articolo 21, secondo comma, del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 (prima della modifica apportata dall’articolo 5, comma secondo, lettera a), numero 4, del D.L. 13 maggio 2011, n. 70) prevedeva che, in caso di mancato riscontro di una richiesta di permesso di costruire, nei termini e con le modalità indicate, “l’interessato può inoltrare richiesta di intervento sostitutivo al competente organo regionale, il quale, nei successivi quindici giorni, nomina un commissario ad acta che provvede nel termine di sessanta giorni. Trascorso inutilmente anche quest’ultimo termine, sulla domanda di intervento sostitutivo si intende formato il silenzio-rifiuto”.
L’articolo 5, comma secondo, lettera a), numero 4, del D.L. 13 maggio 2011, n. 70 ha integralmente sostituito l’originario articolo 21 con la seguente formulazione:
“Le regioni, con proprie leggi, determinano forme e modalità per l’eventuale esercizio del potere sostitutivo nei confronti dell’ufficio dell’amministrazione comunale competente per il rilascio del permesso di costruire”.
àˆ evidente che tale norma, in sè, essendo priva di una disciplina sostanziale alternativa, non travolge automaticamente, in nessun modo, la previsione regionale che si era già occupata dell’intervento sostitutivo in materia edilizia (peraltro nel vigore del nuovo Titolo quinto della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale n. 3/2001).
Di conseguenza, rimane da considerare la plausibilità del ragionamento della Provincia, che presuppone implicitamente che il rinvio all’articolo 21 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, ad opera dell’articolo 39, primo comma, della legge regionale 19 luglio 2006 n. 22, sia qualificabile come dinamico.
àˆ noto che tale tipo di rinvio, denominato anche formale, non recettizio, o mobile, insieme con il contrapposto rinvio statico, materiale, redazionale, recettizio o fisso rappresenta una tecnica di produzione normativa frequentemente utilizzata dal nostro legislatore, all’evidente scopo di semplificare ed accelerare il lavoro di stesura del testo.
Esso in definitiva istituisce un collegamento con la fonte e non con la disposizione, come invece nel rinvio recettizio, con il quale viene operato un richiamo testuale – e normativamente “cristallizzato” – alla disposizione in vigore a quel momento.
La tesi dell’Ente non è sostenibile.
L’opzione ermeneutica, per la quale sarebbe mobile il rinvio contenuto nella norma regionale, da un lato, si risolve in un circolo vizioso, che ha per effetto la soppressione di qualsiasi potere sostituitorio dell’inerzia comunale, mentre nè la volontà del legislatore nazionale nè quella del legislatore regionale si sono mai espresse in tal senso.
Dall’altro, essa mal si concilia con l’evoluzione della disciplina regionale.
Il richiamato articolo 39 della legge regionale 19 luglio 2006 n. 22, al terzo comma, contemporaneamente al rinvio al testo unico edilizia, infatti dispone l’abrogazione degli articoli 21 e 22 della L.R. 27 luglio 2001 n. 20.
In particolare, l’articolo 21 (rubricato ” Poteri sostitutivi”) prevedeva:
“1. Al fine di assicurare celerità ed efficacia all’azione amministrativa, i poteri sostitutivi di cui all’articolo 22, comma 5, della legge 30 aprile 1999, n. 136 e di cui all’articolo 4, comma 6, del D.Lgs. n. 398/1993, come modificato dalla L. n. 493/1993 e successive modifiche e integrazioni, possono essere delegati dal Presidente della Giunta regionale a un Garante della pianificazione nominato per ciascun ambito territoriale provinciale con decreto pubblicato sul Bollettino ufficiale della Regione Puglia. I criteri di nomina sono individuati con apposito regolamento dalla Giunta regionale”.
Ciò dimostra che il legislatore regionale non intendeva il richiamo alla disciplina nazionale sui poteri sostitutivi come un rinvio mobile, perchè altrimenti la previsione dell’articolo 21 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 avrebbe sostituito automaticamente quella precedente al testo unico, senza necessità che l’articolo 39 della legge regionale 19 luglio 2006 n. 22 espressamente abrogasse totalmente l’articolo 21 della L.R. 27 luglio 2001 n. 20 per sostituirlo con il riferimento all’intervenuta nuova disposizione, invece di riformularlo in parte.
Nel senso che si tratti di un rinvio materiale quindi deve propendere l’interpretazione dell’articolo 39 della legge regionale n. 22/2006, con un risultato ermeneutico che risponde altresì a canoni di razionalità e completezza del sistema, come già evidenziato.
Il ricorso dunque dev’essere accolto e, di conseguenza, va annullata la nota 18 ottobre 2011 prot. n. PG0067443, sicchè, di converso, l’inerzia dell’Ente locale si rivela in definitiva priva di giustificazioni.
Le spese seguono la soccombenza, come da liquidazione equitativa in dispositivo.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.
Condanna la Provincia di Bari al pagamento di â‚¬ 2000,00, oltre ad accessori di legge, a titolo di spese di giudizio, in favore del ricorrente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Pietro Morea, Presidente
Giuseppina Adamo, Consigliere, Estensore
Francesca Petrucciani, Referendario