1. Per costante giurisprudenza, l’interesse all’accesso ai documenti deve essere valutato in astratto, senza che possa essere operato, con riferimento al caso specifico, alcun apprezzamento in ordine alla fondatezza o ammissibilità  della domanda giudiziale che gli interessati potrebbero eventualmente proporre sulla base dei documenti acquisiti mediante l’accesso e quindi la legittimazione all’accesso non può essere valutata alla stregua di una legittimazione alla pretesa sostanziale sottostante.


2. In base alla disciplina contenuta negli artt. 22 e ss. L. n. 241/90, il diritto di accesso può esercitarsi anche rispetto a documenti di natura privatistica, purchè concernenti attività  di pubblico interesse.


* * * 
Vedi Cons. St., Sez. IV, ric. n. 645 – 2016 e ric. n. 10709 – 2015; sentenza 20 ottobre 2016, n. 4372 – 2016

N. 01599/2015 REG.PROV.COLL. N. 00650/2015 REG.RIC. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 650 del 2015, proposto da:  Alitalia – Società  Aerea Italiana S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv. Filippo Pacciani, Silvia Cossu, Stefano Parlatore, con domicilio eletto presso l’Avv. Pierluigi Balducci in Bari alla via Melo n. 114;  contro Aeroporti di Puglia S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv. Andrea Zoppini, Giorgio Vercillo, con domicilio eletto presso l’Avv. Raffaella Calasso in Bari – Palese, al v.le E. Ferrari -Uff. Leg. Aeroporti di Puglia;  nei confronti di Ryanair Limited, rappresentata e difesa dagli avv. Francesco Piron, Matteo Castioni, Simone Gambuto, Rosaria Arancio e Gaetano Brindicci, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Bari alla via Peucetia n. 28; Airport Marketing Services Limited;  per l’annullamento del diniego accesso ai documenti (ex art. 116 c.p.a.) di cui alla nota del 15/4/15 a firma del Direttore Generale di Aeroporti di Puglia s.p.a. e per l’accertamento del diritto di accesso agli atti di cui all’istanza del 16/3/15.   Visti il ricorso e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di Aeroporti di Puglia S.p.A. e di Ryanair Limited; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2015 la dott.ssa Viviana Lenzi e uditi per le parti i difensori Filippo Pacciani, Giorgio Vercillo e Matteo Castioni.; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.   FATTO e DIRITTO Con istanza del 16/3/15, Alitalia Società  Aerea Italiana s.p.a. (di seguito, solo “Alitalia”) ha chiesto ad Aeroporti di Puglia s.p.a. (di seguito anche solo “ADP”) l’accesso ad una serie di atti ivi specificamente indicati, esponendo di aver appreso da organi di stampa della stipulazione di almeno due contratti tra aeroporti e Ryanair Limited (di seguito solo “Ryanair”) ovvero società  ad essa collegate, tra cui Airport Marketing Services Limited (di seguito, “AMS”), aventi ad oggetto attività  promozionale sul sito della compagnia aerea irlandese, il cui cospicuo corrispettivo ADP avrebbe pagato utilizzando impropriamente fondi pubblici e comunitari, nonchè concedendo a Ryanair condizioni economiche di favore per la fruizione dei servizi di handling. Alitalia, evidenziato che i contratti di promozione turistica sarebbero stati assegnati senza procedura ad evidenza pubblica, ma mediante affidamento diretto, con conseguente illegittima alterazione della concorrenza in favore di Ryanair, ha pertanto chiesto di ottenere copia dell’intera documentazione relativa ai predetti rapporti contrattuali coinvolgenti ADP e Regione Puglia – da un lato – e Ryanair – dall’altro – al fine di “valutare la sussistenza dei presupposti per agire in giudizio a tutela dei propri diritti ed interessi lesi dalle condotte segnalate dalle fonti giornalistiche richiamate”. Previa notifica dell’istanza a Ryanair (che ha fatto pervenire la propria opposizione), ADP ha negato l’accesso deducendo che: – l’istante non avrebbe dedotto in ordine allo specifico interesse legittimante l’accesso agli atti; – sarebbero stati richiesti documenti privati neppure individuati in modo specifico ed attinenti ad attività  di diritto privato di ADP; – non è dimostrata la necessità  dei documenti richiesti ai fini della tutela in giudizio (peraltro, allo stato, solo eventuale), emergendo, al limite, la mera “utilità ” degli stessi. La medesima istanza di accesso è stata inoltrata anche alla Regione Puglia, che vi ha dato parziale riscontro positivo. Avverso il predetto diniego, Alitalia ha agito in giudizio per ottenere l’ostensione dei documenti richiesti. Aeroporti di Puglia s.p.a. ha resistito, ribadendo la medesima posizione già  assunta in sede di diniego e rimarcando, in particolare, il difetto di interesse qualificato in capo ad Alitalia alla conoscenza del contenuto degli atti (per non aver, tra l’altro, la compagnia aerea italiana manifestato alcun interesse alla stipula di contratti di incentivazione da ultimo “sollecitati” da ADP) e la circostanza che l’attività  cui gli atti si riferiscono non è di interesse pubblico per gli effetti dell’art. 22 lett. d l. 241/90. Anche Ryanair si è costituita in giudizio, eccependo l’inesistenza di un interesse specifico, concreto ed attuale all’accesso agli atti, l’assenza di qualsivoglia connessione tra i documenti richiesti e la posizione giuridica asseritamente lesa; ha dedotto, inoltre, in ordine alla prevalenza del suo diritto alla riservatezza (alla luce delle informazioni di carattere industriale e commerciale che verrebbero svelate consentendo l’accesso) ed alla ampiezza e genericità  della richiesta di accesso. Ha concluso, pertanto, per il rigetto della domanda o, in subordine, per l’ammissione con oscuramento dei dati sensibili contenuti nei documenti. Alla camera di consiglio del 5 novembre 2015 la causa è stata trattenuta per la decisione. Il ricorso merita accoglimento nei limiti di cui in motivazione. – Sulla sussistenza dell’interesse all’accesso. La ricorrente è certamente titolare di un interesse qualificato alla conoscenza (quanto meno) dei contratti stipulati tra ADP e Ryanair/AMS. Ed invero, ai sensi dell’art. 22 co. 1 lett. b della l. 241/90, “interessati” all’accesso sono “tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”. Al fine di valutare la sussistenza di tale interesse occorre avere riguardo alle finalità  che l’istante dichiara di perseguire, richiedendo la norma in parola un “legame tra finalità  dichiarata ed il documento richiesto”. Pertanto, benchè il ˜diritto’ di accesso sia un’autonoma posizione giuridica soggettiva, il suo esercizio non è consentito per finalità  di mero controllo della legalità  dell’attività  amministrativa. L’istanza di accesso deve essere sorretta da un interesse giuridicamente rilevante, così inteso come un qualsiasi interesse che sia serio, effettivo, autonomo, non emulativo, non riducibile a mera curiosità  e ricollegabile all’istante da uno specifico nesso (cfr. da ultimo Cons. St., Sez. IV, 11 aprile 2014, n. 1768; Id., 29 gennaio 2014, n. 461). àˆ opinione del Collegio che l’istanza formulata da Alitalia sia sorretta da un interesse qualificato, secondo quanto imposto dalla norma richiamata. La ricorrente, infatti, ha chiesto di conoscere in via principale i contratti stipulati tra ADP e Ryanair (e/o AMS) nel 2009 e nel 2014 aventi ad oggetto lo svolgimento di attività  promozionali sul sito Ryanair a fronte della erogazione di incentivi, così circoscrivendo i documenti su cui si incentra il proprio interesse. Anche a voler considerare gli ulteriori documenti oggetto dell’istanza (sulla cui accessibilità  si dirà  in seguito), risulta, comunque, evidenziato l’ambito di interesse di Alitalia, riferendosi i documenti (pubblici e privati) ad un ben preciso settore dell’attività  di ADP che esclude la volontà  di un controllo generalizzato sull’operato della resistente. Inoltre la ricorrente, già  vettore operante sugli scali pugliesi, motiva l’istanza di accesso in ragione della tutela della propria posizione di mercato, potenzialmente pregiudicata dall’affidamento senza gara dei servizi di promozione turistica, in violazione dei principi di trasparenza e par condicio e con possibili effetti distorsivi sul piano concorrenziale, palesando – in tal modo – la presenza di un interesse diretto, concreto ed attuale al soddisfacimento dell’istanza di ostensione degli atti. La ricorrente ha rappresentato, in definitiva, l’esigenza di avere contezza del contenuto dei predetti atti al fine di determinarsi sulla necessità  o meno di adire l’A.G. per tutelare i suoi diritti eventualmente incisi dalla condotta di ADP. A tal proposito, si osserva che l’art 24 comma 7 precisa che “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere propri interessi giuridici”. Ai sensi del summenzionato art. 24 comma 7, l’accesso va garantito qualora sia funzionale “a qualunque forma di tutela, sia giudiziale che stragiudiziale, anche prima e indipendentemente dall’effettivo esercizio di un’azione giudiziale” (cfr. Cons. St., sez. V, 23 febbraio 2010, n.1067); in ogni caso, qualora l’accesso ai documenti amministrativi sia motivato dalla cura o la difesa di propri interessi giuridici, esso tendenzialmente prevale sull’esigenza di riservatezza del terzo. Alla luce della dichiarata volontà  di verificare la sussistenza dei presupposti per tutelare in sede giudiziaria i propri interessi giuridici, non risulta, dunque, condivisibile la tesi della resistente secondo cui l’interesse di Alitalia non sarebbe qualificato e differenziato. Nè infine rileva (come opinato da ADP), la circostanza che Alitalia non abbia manifestato alcun interesse in ordine all’indagine conoscitiva di mercato di cui all’avviso prodotto da ADP (doc. 9 produzione ADP), trattandosi di avviso pubblicato in epoca successiva a quella in cui risultano stipulati i contratti per i quali è causa (l’avviso reca la data del 15/4/15). Non appare al Collegio, inoltre, ostativo il richiamo che le resistenti operano alla normativa regionale in tema di accesso (Regolamento 29/9/2009 n. 20 di attuazione della L.R. 15/2008). Ed invero: – l’art. 4 dispone: “Fatti salvi i casi di esclusione previsti dal successivo articolo 10, tutti gli atti, i documenti e le informazioni a rilevanza esterna sono accessibili, presso l’ente che li ha prodotti, secondo le modalità  di cui al Titolo II del presente regolamento, previa richiesta motivata, anche non connessa ad un interesse diretto, concreto e attuale del richiedente”; – l’articolo 10 recita al comma 1: “Al fine di tutelare il diritto alla riservatezza dei terzi, il diritto di accesso, di cui al presente regolamento, è escluso qualora gli atti, i documenti e le informazioni contengano: [ .. omissis ..] c. informazioni riservate di carattere industriale, commerciale o finanziario relative a imprese determinate la cui conoscenza potrebbe ostacolare, in modo illegittimo o ingiustificato, la loro attività  produttiva o la loro posizione di mercato; – e al successivo comma 3: “Nei casi di interesse diretto, concreto e attuale, l’accesso può comunque essere esercitato ai sensi della vigente normativa in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”. Nell’ottica della più ampia trasparenza ed accessibilità , dunque, la normativa regionale non richiede la prova dell’esistenza di un interesse diretto, concreto e attuale per l’accessibilità  degli atti, ma prevede, tuttavia, che la ricorrenza di un tale interesse sia (necessaria e) sufficiente a superare il divieto di ostensione qualora l’interesse all’accesso vada bilanciato con quello alla riservatezza industriale e commerciale. Nè ha pregio l’obiezione di ADP in ordine alla mancanza di prova della necessità  della documentazione richiesta ai fini della tutela giudiziale (pure sostenuta nell’atto di reiezione dell’istanza di accesso). Ed invero, per costante giurisprudenza, l’interesse all’accesso ai documenti deve essere valutato in astratto, senza che possa essere operato, con riferimento al caso specifico, alcun apprezzamento in ordine alla fondatezza o ammissibilità  della domanda giudiziale che gli interessati potrebbero eventualmente proporre sulla base dei documenti acquisiti mediante l’accesso e quindi la legittimazione all’accesso non può essere valutata “alla stessa stregua di una legittimazione alla pretesa sostanziale sottostante” (cfr. Cons. St., sez. V, 10 gennaio 2007, n. 55); dunque, l’autonomia della domanda di accesso comporta che il giudice, chiamato a decidere su tale domanda, deve verificare solo i presupposti legittimanti la richiesta di accesso, e non anche la ricevibilità , l’ammissibilità  o la rilevanza dei documenti richiesti rispetto al giudizio principale, sia esso pendente o meno (cfr. Cons. St., sez. III, 13 gennaio 2012, n. 116). Di talchè, ritenuto – alla stregua delle considerazioni che precedono – sussistente un interesse diretto, concreto e attuale di Alitalia, anche alla luce della legislazione regionale, il diniego – sotto tale profilo – non appare legittimo. – Sulla natura dei documenti oggetto dell’istanza. L’altro fondamentale aspetto su cui si appunta la difesa di ADP attiene alla natura degli atti di cui Alitalia domanda l’ostensione. Solo per completezza si premette che nessun dubbio emerge dagli atti di causa (nè è emerso in sede di discussione) circa l’individuazione dei due contratti intercorsi tra ADP e Ryanair oggetto della richiesta di accesso (identificati – ed evidentemente identificabili anche da ADP – solo a mezzo dell’indicazione dell’oggetto e dell’epoca di conclusione). àˆ proprio sulla natura di tali contratti che si incentrano principalmente le contestazioni di ADP. Anche sotto tale profilo, tuttavia, non si ravvisano elementi ostativi all’ostensione. L’art. 22, comma 1, lett. d), l. 241/90, dispone “1. Ai fini del presente capo si intende:¦ d) per “documento amministrativo”, ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività  di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”. Ai sensi della successiva lettera e), sono da considerarsi “pubblica amministrazione”, tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività  di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario. Il successivo art. 23 stabilisce: “Il diritto di accesso di cui all’articolo 22 si esercita nei confronti delle amministrazioni , delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. Il diritto di accesso nei confronti delle Autorità  di garanzia e di vigilanza si esercita nell’ambito dei rispettivi ordinamenti, secondo quanto previsto dall’articolo 24″. Dal combinato disposto delle norme su riportate emerge, in sintesi: – una nozione estesa di documento amministrativo, individuato quest’ultimo non soltanto nell’atto prodotto dall’amministrazione, ma anche in quello semplicemente detenuto da quest’ultima, purchè faccia riferimento ad un’attività  di pubblico interesse; – la neutralità  della forma societaria ai fini dell’identificazione della sostanziale natura pubblica di un soggetto, non ponendosi il perseguimento di uno scopo pubblico in contraddizione con il fine societario lucrativo, descritto dall’art. 2247 c.c; . In argomento, la giurisprudenza ha precisato che il diritto di accesso ai documenti amministrativi previsto dagli artt. 22 e 23 legge 241/90 riguarda tutti i soggetti di diritto pubblico e di diritto privato, comprese le società  commerciali limitatamente alla loro attività  di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario, correlato non soltanto con l’attività  di diritto amministrativo, ma anche a quella di diritto privato posta in essere dai soggetti gestori di pubblici servizi che, pur non costituendo direttamente gestione del servizio stesso, sia collegata a quest’ultima da un nesso di strumentalità ” (cfr. CdS VI 1835/2013). Può affermarsi, quindi, in via generale, che “in base alla disciplina contenuta negli artt. 22 e ss. L n. 241/90, il diritto di accesso può esercitarsi anche rispetto a documenti di natura privatistica (tale opinamento risulta in linea con quanto in passato affermato dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio, 22 aprile 1999, n. 4, dove si è ritenuto che, “ai sensi del citato art. 22 sono soggette all’accesso tutte le tipologie di attività  delle pubbliche amministrazioni e, quindi, anche gli atti disciplinati dal diritto privato, atteso che essi rientrano nell’attività  di amministrazione in senso stretto degli interessi della collettività  e che la legge non ha introdotto alcuna deroga alla generale operatività  dei principi della trasparenza e dell’imparzialità  e non ha garantito alcuna “zona franca” nei confronti dell’attività  disciplinata dal diritto privato”), purchè concernenti attività  di pubblico interesse [..omissis..]. D’altro canto, l’attività  amministrativa, soggetta all’applicazione dei principi di imparzialità  e di buon andamento, è configurabile non solo quando l’Amministrazione esercita pubbliche funzioni e poteri autoritativi, ma anche quando essa persegue le proprie finalità  istituzionali e provvede alla cura concreta di pubblici interessi mediante un’attività  sottoposta alla disciplina dei rapporti tra privati (cfr. 6 dicembre 1999, n. 2046; vedi anche A.P. n. 4/99 cit.)” – Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 11/4/14 n. 1768. Alla luce di tali coordinate normative ed ermeneutiche, non sussistono, a parere del Collegio, ragioni ostative all’accesso ai contratti di cui sopra: ADP è una società  per azioni di cui la Regione Puglia detiene il 99,414% del capitale, la cui restante parte appartiene ad altri enti territoriali ed economici (stando ai dati ricavabili dal sito web ufficiale di ADP). I contratti per i quali è causa ineriscono ad attività  quantomeno strumentale alla gestione in senso stretto dei servizi aeroportuali assicurata da ADP, attenendo alla promozione dello scalo presso i bacini di utenza del vettore contraente. ADP ha rimarcato la natura di “libera iniziativa imprenditoriale” che le linee guida ministeriali inerenti le incentivazioni per lo sviluppo di rotte aree ai sensi del D.L. 145/13 attribuiscono alla scelta dei partners da parte dei gestori di servizi aeroportuali. Il rilievo (a prescindere dai profili di vigenza temporale delle suddette linee guida) non appare decisivo sul piano sostanziale, dal momento che – come evidenziato nel documento – la libertà  di scelta del partner “più idoneo a soddisfare le proprie esigenze” cui erogare contributi, sussidi o ogni altra forma di emolumento si colloca a valle dell’esperimento di “procedure di scelta del beneficiario trasparenti e tali da garantire la più ampia partecipazione dei vettori potenzialmente interessati” (art. 13 co. 14 l. 9/2014 di conversione del predetto D.L.), a riprova del fatto che il legislatore nazionale, in linea con le direttive comunitarie, non si “disinteressa” del momento conoscitivo anteriore alla scelta del contraente, anche a tutela dei profili di leale concorrenza. Di sicuro rilievo appare, inoltre, la circostanza che gli accordi intercorsi tra Alitalia e ADP prevedano l’erogazione di contributi pubblici e comunitari. Risulta, dunque, recessivo l’interesse di ADP che mira a tutelare informazioni commerciali e industriali che l’ostensione dei contratti con Ryanair svelerebbe alla concorrente Alitalia, stante la prevalenza, nel bilanciamento degli interessi, delle esigenze “difensive” della ricorrente innanzi evidenziate. In definitiva, la domanda di Alitalia va accolta, con declaratoria di illegittimità  parziale del diniego opposto da ADP e con conseguente obbligo di ADP di consentire ad Alitalia l’accesso ai due contratti stipulati con Ryanair/AMS nell’anno 2009 e nell’anno 2014. L’accoglimento della domanda non può, invece estendersi agli atti sub nn. III – VI, XI e XII, XIV-XX dell’istanza di accesso, stante – in parte – la genericità  ed indeterminatezza dei documenti (che costringerebbe ADP ad una non dovuta attività  di ricerca ed individuazione degli stessi) e – in parte- la mancanza di specificazione dell’interesse sotteso ai documenti ed alla corrispondenza prodromici alla stipulazione dei contratti (si ignora, ad esempio, il contenuto – e, quindi, il collegamento con l’interesse azionato – dei docc. nn. XIV-XIX). Esulano dalla domanda giudiziale i restanti documenti di cui all’istanza, oggetto di positivo riscontro da parte della Regione Puglia. L’accoglimento solo parziale della domanda giustifica la compensazione delle spese. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, secondo quanto precisato in motivazione. Compensa le spese di lite. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa. Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2015 con l’intervento dei magistrati:     Sergio Conti, Presidente Desirèe Zonno, Primo Referendario Viviana Lenzi, Referendario, Estensore             L’ESTENSORE IL PRESIDENTE           DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 03/12/2015 IL SEGRETARIO (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)